张天佐：关于构建实施乡村振兴战略政策体系的思考

　　党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，这是以习近平同志为核心的党中央着眼决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国做出的重大部署，也是做好新时期“三农”工作的战略统领。经过近40年的改革开放，我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就，但是，从全局看，城乡发展不协调、乡村发展不充分，农村经济、政治、社会、文化和生态文明建设不平衡的问题依然突出。实施乡村振兴战略，核心是要坚持农业农村优先发展的原则，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，彻底破除城乡二元结构，加快推进农业农村现代化。

　　构建实施乡村振兴战略政策体系把握的原则

　　构建实施乡村振兴战略的政策体系，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以满足农民群众日益增长的美好生活需要和破除城乡发展不平衡、农业农村发展不充分问题为出发点，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合的体制机制，加快实现农业农村现代化。在政策体系构建上，应坚持以下原则。

　　坚持促进城乡融合发展的基本思想。改变城乡两类制度设计、两种标准安排的政策格局，建立健全城乡融合发展的体制机制，推动城乡统筹规划、产业融合发展、要素合理流动、资源均衡配置、公共服务均等，建立农业农村优先保障的财政政策，为形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系提供制度保障。

　　坚持激励与约束相结合的机制设计。坚持激励约束并重。加强对人才、技术、资金等要素进入农村、留在农村的正向激励和引导;同时，要树立底线思维，统筹制定产业准入负面清单、财政支农比例、信贷支农责任、资源环境开发保护底线等约束性措施，加快形成激励有效、约束有力的制度环境。

　　坚持着力发挥市场作用的政策导向。减少政策对市场机制的干扰和扭曲，加快农产品价格、农用水价、农村土地制度等市场化改革，加快建立政府撬动社会资源到农村投资兴业的机制，进一步激活资源要素，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，推动形成城乡统一开放、竞争有序的市场体系。

　　坚持切实保障农民利益的价值取向。坚持以人民为中心的发展思想，把增进农民福祉、促进人的全面发展作为出发点和落脚点，加快调整国民收入分配格局，构建农民收入稳定增长机制，增强农民自我发展能力，保障农民平等参与、平等发展权利，实现好、维护好、发展好广大农民根本利益，保障农民共享发展成果。

　　坚持调动各方积极参与的制度安排。始终将农民作为农业农村发展的主体，尊重农民、依靠农民、造福农民，激发内生动力。同时，要完善组织机制，充分发挥市场主体、社会组织和各界的作用，推动形成多方力量参与、多种形式推进的良好局面，凝聚实施乡村振兴战略的强大合力。

　　加快构建实施乡村振兴战略政策体系

　　构建乡村振兴战略政策体系，应切实落实中央“重中之重”要求，保障要素配置、资源条件、公共服务、社会事业、人才队伍优先向农业农村倾斜，形成“支持保护精准有力、体制机制顺畅高效、微观主体充满活力”的制度环境。重点应建立健全10个方面的政策和制度。

　　建立健全农业农村优先保障的财政政策。实施乡村振兴战略，显著缩小城乡差距，在财政安排上必须优先向农业农村倾斜。资金来源要立足三个渠道。一是确立“两优先一高于”原则，即中央财政支出优先保障农业农村、中央预算内投资优先向农业农村倾斜、地方各级财政对农业投入增幅高于经常性收入增幅，并通过加快完善立法予以明确，做到农业农村投入稳定增长制度化、法定化;二是按照“取之于地、用之于地”的原则，从土地征收产生的收益中拿出更大的比例，用于乡村建设;三是通过发行政府债券筹集资金，专向用于乡村振兴领域的公益性项目建设。资金使用要突出三个重点：一要用于农村水、电、路、田等基础性公益性设施建设;二要采用财政资金贴息、奖补、保费补贴、风险补偿和设立专项基金等方式，撬动金融和社会资本投入农业农村，发挥财政资金“四两拨千斤”作用;三要推广政府和社会资本合作PPP模式，支持社会资本以特许经营等方式参与农村公益性项目建设运营。资金管理要强化整合。加快推进各类涉农资金整合，推广“大专项+项目清单”管理方式，强化县级政府的主导作用，按照目标、任务、责任、资金“四到县”原则，允许县级政府在“大专项”内因地制宜统筹使用。

　　建立健全激励约束并重的金融支农政策。扭转农村资金外流趋势，吸引金融资本进入农业农村，关键是强化金融支农激励约束机制。商业性金融机构，采取涉农贷款增量奖励，实行差别化存款准备金率，放宽涉农不良贷款容忍度，推行涉农贷款尽职免责等措施，加快健全激励制度。开发性金融机构，明确一定信贷比例专项用于乡村建设。农村政策性金融机构，明确信贷资金主要支持乡村建设。适当放宽村镇银行准入条件。积极稳妥发展农村合作金融。支持农村金融创新。建立健全覆盖农业农村的信贷担保体系，探索土地收益保证贷款，开展订单、应收账款质押，开展大型农机具和农业设施抵押，扩大农村承包地的经营权和农民住房的财产权抵押试点。

　　建立健全功能互补保障有力的农业保险政策。农业保险是现代农业发展的稳定器和助推器。从发达农业国家实践看，农业保险政策不仅是重大的产业和经济政策，也是重要的社会和政治政策，受到越来越多国家重视，应该成为下一步支持的重点。在农业保险政策框架上，应加快建立以政策性保险为基础、互助性保险和商业性保险为补充，功能互补、保障有力的农业保险政策体系。政策性保险立足于保成本。持续推进粮食等重要农产品保险增品、扩面、提标，积极推进价格保险、收入保险试点，加快建立再保险机制，中央财政通过奖补的办法鼓励地方建立特色优势农产品保险制度。互助性保险立足于防灾难。以渔业船舶、农机具为重点，积极开展互助保险，财政予以适当保费补助。商业性保险立足于保收益。以满足多元化需求为主线，以保较高收益为目标，探索推进农业商业保险。发挥保险担保增信功能。通过提供保费补贴、利息补贴和风险补偿，支持推广“政银保”等保险增信模式。

　　建立健全渠道多元、制度保障的农民增收政策。实施乡村振兴战略，实现农民富裕是重要目标。完善农民增收支持政策，要把培育农民增收长效机制与短期稳定机制结合起来，为增收新旧动能转换提供政策支撑。工资性收入方面。加快建立城乡平等的就业制度，落实同工同酬的劳动报酬制度，健全进城务工人员的社保制度，不断提高保障水平。将符合条件的农民工纳入廉租住房保障范围。家庭经营性收入方面。在重要农产品价格市场化改革中同步建立生产者收入补贴制度。通过股份制、股份合作制、发展订单农业和社会化服务等方式，探索建立农户分享二三产业增值收益机制。财产性收入方面。深化农村“三块地”改革，让农民享受更多的农村土地增值收益。推进集体经营性资产股份合作制改革，完善农民对集体资产股份的继承、抵押、担保等权能。转移性收入方面。按照“稳存量、调增量”的原则，稳定增加农民农业补贴收入。根据“完善制度、提高水平、逐步并轨”的原则，加快完善农村社保制度。推广财政补助资金股权化改革，形成农民可持续收益。

　　建立健全市场化、多元化生态补偿机制。按照“谁保护谁受益、谁使用谁付费”的原则，加快建立可持续的资源保护补偿政策体系。健全农业资源保护补贴政策。完善草原生态奖补办法，探索建立草原生态补助与畜产品价格挂钩的联动机制。实施以阶梯水价为主要内容的水价改革。加快构建耕地休耕轮作制度。建立重点水域休渔禁捕补偿制度。以政府购买服务方式，建立护草员、护林员等资源管护机制。健全主产区利益补偿机制。完善粮食、生猪、牛羊肉等重要农产品产区和销区利益关系，制定补偿标准，建立稳定的补偿制度，保护和调动主产区生产积极性。健全绿色发展方式补贴。推动建立投入品减量高效使用补贴、节本增效生产技术补贴、生态循环模式补贴、农业废弃物资源化利用终端产品补贴机制，推进投入品减量化、生产过程清洁化、废弃物处理资源化、生产模式循环化。

　　建立健全以改革赋能为核心的农村土地资源合理配置机制。农村土地是农村最大、最具潜力的资源。盘活资源存量、释放资源活力，核心是要加快农村土地制度改革，让土地等资产要素活起来、流起来、用起来。盘活农村集体经营性建设用地。鼓励和支持原土地使用人、农村集体经济组织与社会资本采取出让、租赁、作价入股、联营等方式，开发农村集体经营性建设用地。在保证数量占补平衡、质量对等的前提下，探索支持农村分散零星的集体经营性建设用地调整后集中入市，重点用于发展乡村产业。激活农民住房使用权。在坚持宅基地集体所有权，稳定农民住房占有权的基础上，探索激活农房使用权的路径方法，充分挖掘农房使用价值。建立农业农村发展用地保障机制。将年度新增建设用地计划指标划出一定比例用于支持乡村产业发展，通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，重点用于支持农村三产融合和新产业新业态。根据乡村产业发展需要，扩大农业设施用地的范围、比例和规模。建立进城落户农民依法自愿有偿退出“三权”机制。从长远看，为推进城镇化发展和农村资源优化配置，应探索建立进城落户农民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产股份收益分配权的退出机制，打通“三权”退出通道，在依法保障农民利益的同时，推动农村各种资源整合利用。

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