蔡昉：如何让新型城镇化走得更远

　　实施乡村振兴战略与推进新型城镇化既不是对立的关系，也并非在侧重点上有所不同，而是你中有我、我中有你，相互补充、相互促进的关系。只有把乡村振兴战略与新型城镇化战略同时推进，才可以使后者的目标更加明确，实施手段更加协调和统筹兼顾，推进过程更加健康和更可持续。

　　中央农村工作会议强调，走中国特色社会主义乡村振兴道路，必须重塑城乡关系，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，走城乡融合发展之路。在改革开放40年的时间里，我国实现的城镇化速度超过了世界发展史上任何时代的任何国家，是中国经济发展奇迹的一个重要组成部分。随着经济发展进入新常态，增长速度进入下行区间，城镇化速度也有减缓的趋势。然而，一般发展规律表明，城镇化水平是国家发达程度的标志性指标之一，任何一个国家都不可能在较低的城镇化水平上实现现代化。因此，城镇化仍然应该作为经济增长和结构变化的重要引擎。我们面对的一项重要任务是，以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导，认识当前我国城镇化面临的新挑战，以改革的方式予以正确应对，使城镇化走得更远更健康。

　　中国特色的城镇化路径

　　改革开放之初，我国城镇居民占全部人口的比重仅为17.9%。与此同时，由于城镇和农村分别处于不同的人口转变阶段，城镇人口自然增长率一直低于农村人口增长率，因此，要提高城镇人口比重或城镇化水平，农村人口向城镇的迁移必然要发挥主要的贡献作用。事实上也是如此，在过去40年里，劳动力从农业中转移出来并向城镇迁移，一直是城镇化重要的和主要的动力，进入21世纪以来这个特点尤其明显。目前，我国外出农民工大约为1.69亿人，按照国家统计局的调查，其中绝大多数即80%以上进入到各级城镇生活和就业，扩大了城镇常住人口总规模，提高了常住人口城镇化率。

　　由于这一时期我国的城镇化速度是史无前例的，而户籍制度改革却采取了渐进的方式推进，两者节奏并没有实现完全同步，因此在城镇人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间形成一个缺口，2017年前者为58.5%，后者为42.4%。换句话说，常年外出农民工及其随迁家属被统计为常住城镇人口，却没有获得城镇户口。因此，这个时期的中国特色城镇化路径表现为农民工的有来有去，同时一定是来大于去。这个有来有去的城镇化路径，不再像改革初期人们所形容的“候鸟型”流动模式，即不是短期临时性的有来有去，而是在一个劳动者的终身就业周期中发生的来与去的选择过程。惟其如此，常住人口城镇化率才会得到不断提高。

　　从统计指标意义上，每年进城的农民工人数大于他们返乡的人数，保证了城镇化水平持续提高。而就其本质而言，转移到城镇的人口逐渐积累从而形成净增量，也体现和反映了城镇化的经济功能或效率含义。美国经济学家库兹涅茨通过分析各国统计数据得出结论，产业结构变化的实质是劳动力等生产要素从生产率较低的部门（农业），向生产率更高的部门（非农产业）转移。这一结论同样适用于劳动力从生产率较低的地区（农村）向生产率更高的地区（城镇）转移过程。因此，劳动力转移或人口城镇化的意义在于，它是一个不断提高劳动生产率的“库兹涅茨过程”。

　　在改革开放的1978—2015年期间，我国劳动生产率总体提高了16.7倍。对此进行贡献因素分解可以看到，在这个劳动生产率提高幅度中，第一产业、第二产业和第三产业分别作出13%、32%和11%的贡献，加总后贡献率为56%，而劳动力从农业向第二产业及第三产业的转移，完成了一个资源重新配置过程，这个因素对劳动生产率的提高作出了其余44%的贡献。由于农村劳动力转移是我国城镇化的显著推动力，因此，这里显示的三个产业之间的劳动力重新配置效应，也正是在城镇化的过程中得以实现的。

　　城镇化面临的新挑战

　　根据一般发展规律，我国城镇化的任务远未完成。从城镇化率指标来看，我国目前尚低于所处收入组别——世界银行划分的中等偏上收入国家65%的平均水平，与高收入国家的平均水平更有大约23个百分点的差距，未来5年我国要跨越高收入门槛，在人均GDP上与必须赶超国家的平均水平，也有大约15个百分点的差距。更何况，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率尚有16个百分点的缺口要填补。因此，不仅推动新型城镇化是不可回避、不容延缓的发展任务，而且保持库兹涅茨过程也是提高发展效率、质量和可持续性的关键。

　　单纯从城镇人口比重的提高幅度上看，城镇化速度似乎并没有减慢，但是，城镇化贡献因素的消长变化，已经预示着城镇化的可持续性有所乏力，从而作为库兹涅茨过程的性质明显减弱。目前我国城镇人口的年度增量构成中，约16%为自然增长，5%是农转非人口，26%系农民工增长的贡献，53%则来自于所谓的就地转移。其中，就地转移是通过改变行政区划，如县改市（区）、乡改镇、村改居（委会）等手段导致城镇人口的增加。由于在这种单纯统计口径的变化中，大批农村居民身份虽然变为市民，甚至很多还获得了城镇户口，但本身并不涉及就业类型和居住地的变化，并不发生劳动力的重新配置，因此不是典型的库兹涅茨过程。真正符合库兹涅茨过程的城镇化因素是进城的农民工，而这个源泉已经开始式微。

　　多年来源源不断进入城市的农民工，其实已经不再是从农业中转移出来的剩余劳动力，而是初中和高中毕业（或辍学）的新成长劳动力，大体上对应着农村16—19岁人口群体。这个组别的人口总数长期以来一直是迅速增长的，直至于2014年达到增长的峰值，此后其新增数量呈现逐年减少的趋势，或者说增长率已经为负。与此相应，自2014年以来农村外出劳动力的增长也开始减速，农民工增量对城镇化率提高的贡献从2010年的31%，下降到2016年仅为2.3%。在城镇化继续遵循着有来有去模式的情况下，难免不久后会出现返乡人数大于进城人数的情况。

　　以2016年全国劳动生产率（劳均GDP）9.6万元为基准，作为城镇的主要产业，工业的劳动生产率相当于平均水平的2.73倍，第三产业相当于1.19倍，建筑业相当于68.3%，而农村的主要产业——农业则仅为平均水平的30.9%。如果简单从这个劳动生产率相对水平比较看问题，农民工从城镇到农村的倒流，就相当于劳动力从高生产率就业退回到低生产率就业，即意味着出现逆库兹涅茨过程。引领经济发展新常态，要求把经济发展方式从生产要素投入驱动转到生产率提高驱动的轨道，而资源重新配置效率是迄今生产率提高的重要源泉，那么，农民工逆向流动是否必然导致逆库兹涅茨过程，从而降低中国经济整体生产率呢？党的十九大提出的乡村振兴战略和习近平总书记在这个方面的重要讲话精神，为我们认识和解决这个问题提供了重要的指导。

　　乡村振兴战略与新型城镇化

　　党的十九大提出乡村振兴战略，作为决胜全面建成小康社会七大重大战略部署之一。实施这个战略与推进新型城镇化既不是对立的关系，也并非在侧重点上有所不同，而是你中有我、我中有你，相互补充、相互促进的关系。特别需要认识到的是，只有把乡村振兴战略与新型城镇化战略同时推进，才可以使后者的目标更加明确，实施手段更加协调和统筹兼顾，推进过程更加健康和更可持续。

　　乡村振兴战略与新型城镇化都是建设现代化经济体系及至推进现代化建设的必由之路，两者不仅目标是相同的，推进手段也是一致的和互补的。高度城镇化是经济社会现代化的一个综合体现，因此也是各国现代化过程中都要追求的结果。但是，达到这个结果的过程本身，却因国情的不同应该有差异性。换句话说，就城镇化而言，可以有且必然有推进过程中的中国特色，却没有且不应该有最终目标上的中国例外。而实施乡村振兴战略，就是为了保证这个有中国特色的城镇化过程与必然走向高度城镇化结果之间的一致性。

　　为了避免一些发展中国家城镇化进程中出现农业萎缩、农村凋敝和农民生活改善滞后于经济发展的不利后果，习近平总书记强调指出：城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰，相辅相成。同时告诫我们任何时候都不能忽视农业、不能忘记农民、不能淡漠农村。毋庸置疑，这里所讲的“任何时候”就包括在追求城镇化水平提高的时候。例如，从实施乡村振兴战略的角度，实现农业农村现代化必然要推动农业的适度规模经营，而土地规模如何扩大，在什么阶段上扩大到什么程度，取决于农业劳动力转移所处的阶段及其稳定性；从推进城镇化的角度，劳动力转移又需要以农业劳动生产率的提高为前提条件，而后者又受到经营规模狭小的制约。对于如何破解这个循环难题，党的十九大提出的乡村振兴战略及其他一系列部署给出了答案。

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