贾康：乡村振兴和县镇金融发展中的政策性融资

这种情况再往下发展，是受到桂林旅游业的启发，农户们自己腾出一部分居住空间，配置一些基本的用品以后，可以开展农家乐旅游，这种农家乐的旅游又适应了城镇区域很多社会成员收入提高以后的需要，周末、节假日到这里吃农家饭，到果园里做采摘，呼吸新鲜空气，这既是城镇居民生活质量的提高，同时又是农村居民（农户）进一步提高收入的可行的供应链延伸。这时，有的企业便注意到了一个问题：设想能不能来一个规模化的整合？企业的决策者认为，他们可以通过高水平的专家，在这种农村自然村落里将整个沼气系统进行高水平的规划设计。这种规划下的升级可能连接的是适应国家政策需要的使养猪形成规模化养猪场（当然养猪场本身怎么再往下延深供应链，还有很多内容值得研究，这种规模化特征发展出来，是向社会化大生产方式的升级），而这个时候，这种自然村落里整合以后优化的基础条件，可以对接的是打造桂林和周边的“黄金旅游一条龙”路线里的节点。这种规模化的整体设计，又与我们现在特别注意的乡村振兴对接上了。企业介入这样一个领域，显然不能理解为简单的“学雷锋”，它是在商言商，注意到了商机，意识到了这方面自己利用比较优势带来投资回报的可能性，但碰到的瓶颈就是融资支持问题。这时候，商业性金融对此不敢贸然介入，而政府这方面以财政后盾为支持，就可能把我们认为有政策支持效应的贴息、政策性信用担保贷款和产业基金支持等等加入进来。于是，整个循环经济的链条按照恭城展示的这样一环一环递进形成的一个全景图是什么呢？是循环经济，是绿色低碳发展中造福于草根层面三农和相关的乡村产业振兴，与社会升级发展。显然这是一个需要继续跟踪观察的特定视角的案例，而且如果结合这几年PPP的发展经验，这种特定区域的连片开发，(点击此处阅读下一页)特别适合对接PPP，它具有特定的机制可塑性，展现了一个非常值得关注的创新空间。

　　案例2：杭州西湖区县域经济发展。这里列举一个可以称为县域经济里以科技产业为主的杭州西湖区的案例。几年前，西湖区财政部门就提出，财政资金必须年年安排对小型科技企业的资金支持（三项科技费用之类），每年资金使用情况又必须对人大和领导层报告，那么过去每个年度花这些钱的得怎么样呢？实际上是在各种因素制约之下，“撒胡椒面”，是“消耗型”的，谁也不可能得到特别明显的重点支持，很多具体安排是靠关系起作用——这时往往也不敢用力过猛而“撒胡椒面”式给予若干项目以资金支持之后，基本无法跟踪问效——资金撒出去有去无回，他们称之为“消耗型”。能不能把这种消耗型的财政资金使用机制和公共资源的投入机制，变成循环型？财政部门希望资金进去以后虽不求它增值，但它能够转起来，跟原来的情况与绩效相对比，这是一种升级取向的创新。具体的机制上，是财政部门从其资金里拿出两千万元作为股本，和当地一个“商业性信用担保”定位的公司合作，再由这个公司利用其关系网与人脉，去拉其他的民营企业（包括境外的硅谷银行）入股，合成一个标准的、现代企业制度下股权非常清晰的股份制的科技型小企业创新基金。发起这个创新基金的各个主体，是以股权来形成产权纽带，而这里面财政非常明确地表示其两千万元资金，作为特殊处理，是类似于“金股”的入股，不求分红，但可以有一票否决权。财政资金不求分红，实际上使使其他的参与者感觉风险水平降低，获益前景加分，使他们参加这样一个产业基金的意愿提高了。有一些积极的参与者之后，这个基金实际的运作机制，是由专业化的团队设计具体的融资产品，有很多批次不同称呼的产品，有股权型的、债权型的、各种各样名号的产品，实际上是运用所谓“金融工程”工具，对应实际生活需要，设计各种类型的金融产品。这样一种运行机制，很鲜明地体现了以财政为后盾，使资金使用在雪中送炭的概念之下形成可持续性的创新。当然，这还需要进一步总结它在实际生活中的利弊得失，而且其经验看来特别适合地方层面怎样形成健康的产业引导基金。近几年更多地方在省一级、还有很多的市级，由财政拿出的资金规模大得多了，但这些资金也只是作为母基金，其运作要领是绝对不允许其直接进入项目决策，是由母基金带出一批子基金，产生投入资金规模的放大效应，而跟上来形成的子基金带有社会众筹的性质，是由非政府主体更多地把资金投入，并在投入以后由子基金的专业团队，决定实际上挑选哪些具体的支持对象，运用资金支持来达到实际上带有政策性融资特征的项目投入，以贯彻当地的发展战略，支持当地有意识地优化结构的重点项目。

　　四、以财政为后盾实施政策融资支持的基本要领

　　结合案例，于乡村振兴、县镇发展的金融支持方面，可初步总结在构建政策性金融体系中，以创新发展形成可持续机制促进经济升级发展的要领。主要有以下四个方面：

　　（一）建立风险共担机制。风险共担是支持机制的基本特征。过去财政所做的一些支持，往往会导致实际上相关风险的财政独担：一旦财政部门明确一个财政贴息或者政策性信用担保的运行机制，很多相关者便认为这个风险已经由财政完全承担起来了。但财政单独承担风险是一个不可持续的机制，因为会导致其他主体的所谓“道德风险”——就是自身和风险因素无关，那么既不讲节约，也不讲效益，整个过程就演变成了财政投入的“无底洞”，成了一个财政无法向公众透明地报告财政运用纳税人的钱怎样追求绩效的不良局面是不可持续的机制，。大量实践反复证明，财政与相关的企业、政策性金融机构，以及可以配上支持力量的商业性金融机构等等，虽然相互间风险怎么分担并没有十分呆板的规定，但一定要形成风险共担机制。国际经验里，美国的中小企业署利用财政预算资金为后盾，以贴息和信用担保为主要方式支持小企业的发展，是根据不同阶段不同情况，政府资金支持承担风险损失部分的比重可以调整，比如世界金融危机发生了，原来所说出了风险以后政府分担75%，可以提高到80%或85%，但绝对不提高到100%，一定要把一部分风险因素留给其他伙伴，这样才能形成防止道德风险的可持续性。这在西湖区的案例中也非常明显：财政部门出资金形成的这部分股权不求得到分红的回报，但是要求可持续运行，这方面的风险不是财政自己一家担起来的，是各出资方需要一起来考虑创业创新中于利益诉求之下怎样在股份制框架中共担风险。

　　（二）建立阳光化、规范化的支持对象遴选机制。支持机制的第二个特征与要领，是对于三农、小微、绿色发展等乡村的经济活动中，所有需要资金支持而必须纳入政策性支持轨道的这些支持对象，到底支持谁不支持谁，必须是以阳光化、规范化和引入专业化集体决策机制形成遴选过程。这个遴选机制，其实是承认不可能有一百个申请、就满足一百项融资需要，从其中必须筛选出一部门给予支持。这件事过去处理不好，就变成处关系，而在中国的实际生活中这种“处关系”很容易很快发展到乌烟瘴气、不可持续。西湖区的经验是大家都出钱做股东，各自都有发言权，另外还要请专家和社会贤达一起形成项目遴选委员会，对每一批的申请项目，都是大家阳光化地讨论，最后可以无计名投票，同时保持财政金股的一票否决权（这种一票否决权也不是随便动用的，要根据国家产业政策和地区发展战略特定的要求，在否决的时候一定要说出其道理），形成的是专家参与的集体决策。阳光化的决策，使得虽然支持不可能百分之百成功，但出现一定比例的失败时，可以通过这个机制向公众解释清楚，这才能保证整个过程的可持续。如果没有这样一个机制，出现了失误之后公众不接受，领导也看不下去，这个支持机制必然就半途而废。这也是非常重要的一个要领。

　　（三）实施有效、持续的多重审计监督。上述融资支持过程显然是在金融领域形成了双轨运行，有政策轨，有市场轨，两轨之间处理不好，非常容易产生设租寻租。如何限制设租寻租发生的可能性？十分重要的一条要领，是需要施加有效的、持续的、多重的审计监督，以及需要继续探索如何优化绩效导向下的约束。这对于中国现时积极推进的供给侧结构性改革中所寻求的“守正出奇”，有很大的挑战性：“守正”是遵循市场规律，“出奇”就是在市场规律之上还必须有“政府更好发挥作用”的“有效市场加有限、有为政府”的出奇制胜——出奇而能制胜，就实现了超常规发展，出奇在某些地方不能制胜，那可叫做试错，必须控制在一定范围内。中国现代化真正的希望，能够在守正出奇的道路上，使中国的超常规现代化追赶-赶超最后形成我们所希望的大发展局面，冲过“历史三峡”。一个个区域和县乡，都是这个大图景里的组成部分。

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