贺雪峰：乡村振兴与农村集体经济

　　2006年国家取消农业税以及附着在农业税上专门向农民收取的各种税费后，土地不再承担农业税费，土地利益凸显出来，全国出现了农民争夺土地承包经营权的冲突。之前为不缴农业税而声明放弃土地承包经营权的农户，其承包地已经调整给其他农户耕种，甚至在1998年第二轮土地延包中承包给了其他农户。取消农业税后，因为土地利益巨大，之前放弃土地承包权的农户通过上访等渠道来维护自己的“权利”，在强大压力下，很多省市自治区不得不在2004年前后对第二轮土地承包进行完善。

　　农村税费改革以后，农村取消了农业税，国有农场土地相对较多而职工相对较少，取消土地承包费可能造成严重问题。国有农场保持了土地承包收费，改土地承包为土地租赁，职工租赁土地必须要出租赁费。随后，全国国有农场普遍推行“两田制”，将农场土地分为两个部分，一是身份田，二是租赁田，凡是农场职工都可以分到一定数量的身份田（几亩至几十亩），身份田不缴纳租赁费，租赁田则需要缴纳租赁费。例如，安徽皖河农场2008年实行“两田制”，每个职工都可以分到4亩身份田，其余土地则作为租赁田租赁给职工耕种。租赁田每五年调整一次，职工必须承担租赁费（笔者2016年调研时，租赁费为470元/亩）。按规定，因为土地是生产资料，如果农场职工自己不种地，就需要将租赁土地退还给农场，农场再另外招租[5]（P1-7）。

　　简单地说，当前国有农场土地制度与农村集体经营制度有两点重要不同：第一，国有农场职工租赁土地必须缴纳租赁费，这个租赁费通常比市场租金略低；第二，职工租赁了土地只能自己耕种经营，不允许流转。

　　国有农场与农村经营体制的以上不同，使得国有农场的土地制度远优于当前农村土地制度，具体表现在以下几个方面。

　　第一，因为租赁土地每五年调整一次，且租赁土地需要支付租赁费，除非需要土地进行农业生产，否则进城务工经商的农场职工就不会索要土地。如此，土地回归生产资料的性质。

　　第二，因为土地是生产资料，没有形成利益固化，有调整的空间，国有农场就可以按农业生产的需要进行土地租赁，表现出来的就是国有农场解决了农村经营中普遍存在的土地细碎化的弊病。

　　第三，因为国有农场仍然保留了较大的土地支配权，国有农场普遍具有较强的产前、产中和产后服务能力，具有较强的农业生产统筹能力，普遍具有共同生产服务的能力。

　　第四，因为可以收取土地租赁费，国有农场不仅具有提供农业服务的能力，而且实际上也办了社会，提供了除了经营之外的公共服务。农场还具有较为强大的再分配能力。这些都是当前农村极欠缺的方面。

　　第五，对农场职工来讲，当职工家庭觉得种田划算时，他们就留在农场种田，不仅可以种自家身份田和租赁田，还可以优先从农场获得其他职工退还给农场的租赁田。若外出务工经商有更高收入，职工家庭决定外出务工经商不再种地，他们就可以将租赁土地交还农场，由农场再租赁给愿意种地的职工家庭。进城务工经商职工家庭一旦回到农场，他们可以再从农场获得租赁土地耕种。这样一来，农场土地制度就可以很好地适应城市背景下职工流动的现实，既让土地成为职工的保障，又防止土地成为农场职工进城获得更多利益机会的牵绊。

实际上，当前农村土地制度安排中最大的麻烦之一就在于：国家一方面试图通过强调农民的承包权来保障农户利益，为农户提供保障或进城失败的退路，一方面又强调经营权流转来保障土地经营者的利益，从而提出农地“三权分置”制度。但问题是，只强调土地承包经营权的物权性质，而不强调其生产资料的性质，(点击此处阅读下一页)就很难真正有效应对经营者与承包者分离所造成的农地保障与经营不兼容的困境。

　　在国有农场土地制度为农村经营体制提供的经验中，最重要的也许还不是农业经营和土地保障方面的，而是国有农场通过保留对土地的支配权，包括收取租赁费、五年重新租赁调整土地，租赁土地不得流转等。这使得农场可以借对土地制度的安排运转起来，或者说，如此土地制度安排使得农场具有很强的组织能力。具体表现在统筹农业生产、提供农业社会化服务、对农场利益再分配等方面，农场从而具有很强的对接国家资源的能力，比如在国家农业土地整理项目中，国有农场比农村实施要有效率得多[6]（P50-62）。农场体制的最大优势其实就是具有资源再分配能力，从而可以对接国家资源，并依据农场实际进行建设。这正是当前农村体制最为缺乏的。

五、农村土地“三权分置”的一种设计

　　当前农村土地“三权分置”，主要是希望通过赋予经营权以物权性质，从而为土地经营权进行农业生产提供保障，同时允许农民保留承包权以保护农民的权利。但问题是，一旦经营权被物权化，就必然会挤压承包权，比如，土地承包户将经营权流出之后就丧失了经营权，就不能再随时要回经营权，土地本身作为生产资料的保障作用就大幅度下降了。

　　进一步的，以土地确权为基础的“三权分置”可能造成不可移动土地上附着高强度利益，造成地权整合和地块连片的高成本。更重要的是，“三权分置”可能造成村社集体的进一步弱化，村集体土地所有权虚置，村社集体行动能力丧失，村庄公共性丧失，甚至可能造成村庄内生组织能力丧失。这在当前土地确权的村庄已表现得十分明显。

　　那么，什么样的农村土地制度既可以解决当前农地细碎化的问题，化解当前农村土地承包者与经营者分离造成的困境，还可以保障农民的土地权利，提高农村社会的组织能力呢？

　　沿着农地“三权分置”的思路，将农村土地划分为所有权、承包权和经营权，现在的主流思路是集体占有土地所有权，农民平均分配承包权，农户可以将土地经营权流转给土地实际经营者，从而保障农民的土地承包权，也保障土地经营者的经营权。显然，土地经营者的经营权是由土地承包者让渡出来的，或者说土地承包者有权利将土地经营权让渡给土地经营权。

　　我们来比较一下国有农场。国有农场的土地所有者是国家，农场代国家行使所有权，农场职工有土地的承包经营权/租赁权。但是，农场土地是生产资料，不是财产，承包或租赁的土地只能自己耕种，不能流转出去，也就是说，农场职工不具有让渡土地经营权的权利。

　　以农场的土地权利安排来反观农村土地权利安排，可以进行这样一种土地权利的“三权分置”，即相对限制农户的承包经营权。具体来讲，村社集体土地集体所有，全体村社成员具有平等的土地承包权，承包土地的农户以家庭为单位经营土地，从土地中获取生产收益，承包土地的农户可以且仅可以自己种地，不允许土地流转，若承包土地的农户进城或者因其他原因不再种地，农户需将承包地退回村社集体，集体给予退回土地农户一定的地租补偿，这个补偿略低于市场土地租金。村社集体将农户退还的土地经营权招标，优先满足本村社集体成员扩大农业经营规模的需要，并按市场价格收取租金。同时，为了形成相对的土地连片成块、适度规模经营，村社集体有权在一定期限内对村社集体土地进行调整。

　　也就是说，土地“三权分置”，允许村社集体占有土地所有权，农户有耕种土地获利的土地承包经营权，农户不耕种土地则需要将土地经营权退回村社集体，农户承包权作为一种收益权，可以从村社集体中获取租金收益（类似返租倒包）。从土地确权上看，只确权不确地，农户种地就确地，不种地则以承包权来获得集体给予的返租收入（即地租补偿）。承包土地农户将土地经营权退还给集体的同时，享有地租补偿。若进城失败返回家乡种地，村社集体就应当将农户的承包权落地，让农户可以耕种与承包权面积、土地品质相近的土地（即承包地）。

　　这样一来，土地制度设置就可以同时解决土地细碎化和城市化背景下土地承包者与经营者分离造成的问题，同时可以保证进城失败的返乡农民仍然有地可种。更重要的是，因为村社集体有权收回不种地农户的土地经营权，并且有权为耕作便利调整土地，村社集体就具有了公共性的权利，就有能力回应农民的需求，能为农民提供一定数量的公共品。

　　同时，以土地权力配置为核心，村庄中承包土地且自己耕种的农户，承包土地但因外出务工不耕种土地将土地经营权退还村社集体同时获得地租补偿的进城农户，以及优先满足村社集体成员的流入土地也可以通过村社集体将土地经营权流转给外来大户，就在村社集体中享有不同程度、不同份额的土地权利，这些土地权利又都是可以计量的，从而是可以“算平衡账”①[7]（P89）的，这样就可能通过土地制度的重新设置与赋权来塑造一个具有利益计算能力或算平衡账能力的真正的村社集体。这个村社集体可以组织起来，为农民提供农业生产方面的公共服务，提供生活方面的公共服务，甚至提供村庄治理诸方面的公共服务。

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