贺雪峰：乡村振兴与农村集体经济

　　随着全国统一劳动力市场的形成，城市化加速，越来越多的农村劳动力和农户家庭进城务工经商，其生产生活都脱离了农村，之前相对封闭的村庄不复存在，农民发生了巨大分化。表现在与土地的关系上就是土地耕种者（经营者）与土地承包者之间正在分离，村民与村庄之间的关系也变得空前多样。比如：从村庄外出工作的人员，全家进城的农户，老年父母留守的农户，全家留村的农户。从与土地的关系上讲，有农户仍然耕种自己的承包地，有农户将土地出租出去。租出土地农户又分长租和短租，短租的目的一般是为进城失败留下返乡退路。

　　在村庄边界已被打破，大量农户进城务工经商的情况下，农户与土地关系变得十分复杂，农户与村庄利益关系也变得十分复杂。在某种意义上，当前的村庄已完全不同于过去的村庄，因为村民已极大地分化了，村庄利益多元化了，甚至大量农户家庭全家进城且退出农村人情圈，多年不回村过年了。作为一个共同体的村庄与作为土地承包者集合体的村庄，重合度越来越低。

　　在村民分化、村庄利益诉求多元化的情况下面，之前的村庄组织体系很难再有效发挥作用，村民自治也越来越困难，全国农村普遍出现了村级组织行政化的趋势。正因为难以将农民组织起来，农村缺少接应上级资源的能力，自上而下的各种资源难以有效输入农村。如何在新形势下将农民组织起来就成为乡村振兴的根本问题。

三、土地集体所有制的优势

将农民组织起来，关键是要让农民有能力对接国家资源，将国家资源转变为自己建设美好生活的能力，这其中有两个最为重要且紧密联系的方面是：其一，(点击此处阅读下一页)谁来种田及如何种好田，这个方面的关键是要设计什么样的土地制度；其二，农民集体能否自主进行公共事业建设。其中关键是能否利用好中国农村土地集体所有制的优势。我们先来回顾一下中国农村土地制度。

　　中国实行土地公有制，土地是生产资料。20世纪80年代以来实行土地家庭承包责任制，村社集体有土地的所有权，土地承包经营权归农户，土地承包经营权一般是按人均分，按户占有。第一轮土地承包的承包期为15年，1998年前后第二轮土地承包实行延包30年不变，并且2002年通过、2003年施行的《土地承包法》第27条规定，承包期内发包方不得调整承包地。2006年《物权法》出台时将土地承包权界定为用益物权，2016年开始全国土地确权进一步强化了农民土地承包经营权的物权性质。

　　当前农地制度上面临的问题有两个：一是分田到户时，为了公平，一般都是先将土地分级分等再按人均分，这样均分的结果是不仅每户承包地面积都很小，而且承包地块分散，十分不利于土地耕作和经营。如何将细碎化地块集中起来形成连片耕种，成为几乎所有农村土地经营中最需要解决的问题。二是随着越来越多农村劳动力和农户家庭进城，这些进城农民或农户不再种地，而将土地流转出去收取租金。但问题是，进城农户大多会为防止进城失败而保留随时收回土地耕种的权利，所以大多数流转都是非正式、无固定合同期限的自发流转，流入土地的农户不可能在土地上进行基础设施建设，流入土地农户的经营规模可能扩大了，却可能因为地块分散、基础设施薄弱而陷入农业投入大而收益小的困境。在很多丘陵地区，一个中农户种约有50亩地，这50亩地却分散在全村东西南北各处，甚至是跨村从亲朋那里流转过来耕种的，耕种难度大，收益较小，因为土地细碎而造成一定程度的土地抛荒。越是强调农户土地承包经营权的物权性质，越是进行土地确权，就越是会固化土地中的既得利益，越是难以改变土地地块细碎和土地产权分散的问题，也就越是难以形成适度的经营规模及有效率的土地经营。

　　也就是说，当大量承包土地农户进城，耕种土地的农户往往不只是耕种自家承包地时，或者说当承包土地农户与经营土地农户发生分离时，之前稳定承包经营权的制度就可能会造成农业效率的损失。

　　那么，如何建立畅通的土地流转制度，既保护承包农户的权利，又保护经营者的权利，同时提高农业效率，形成适度规模的有效率的农业？当前中央的政策是推动农地“三权分置”，即将土地的所有权、承包权和经营权分开，承包土地的农户有土地承包权，经营土地农户有土地经营权，承包土地农户将经营权流转给经营户，经营户因为有了经营权就可以以经营权作为抵押物获得金融贷款，就可以对耕地进行基础设施建设，就可以形成适度的规模经营。

　　但问题是，理想很美好，实现起来却很难。首先，很少有农户愿意将自己承包经营权中的经营权流转出去，尤其是“三权分置”将“经营权”作为可以抵押贷款的物权时，农户就不愿以很低租金长时期地以正规合同将土地流转出去，因为这样的土地流转意味着他们不仅失去了部分土地权利，而且不能再随时返回农村耕种土地。当前全国绝大多数进城农民选择非正规的无期限、无合同式的土地流转，即是出于这样的考虑。只有一种情况下农户会愿意转让出具有物权性质的经营权，即流入土地的经营户愿意支付高额租金且一次性付清长期地租。显然，很少有农业经营者有能力一次性支付高额长期土地租金。如此一来，在“生不增、死不减”的确权制度下面，中国农村细碎、小规模土地经营的格局难以改变。

　　比农民进城造成承包者与经营者分离更基本的农业经营问题是分散小农难以解决产前、产中和产后合作问题，这可能造成农业效率的损失。

　　分田到户之初，一般提“农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，除了强调分田以外，还强调集体的“统一经营”[3]，在取消农业税之前，村庄集体的一个重要职能是为农户提供农业生产的统筹，通过收取“三提五统”（即村级三项提留和五项乡统筹）和共同生产费，为农民提供诸如抗旱排涝、修建道路等服务。2006年农业税取消以后，村社集体不再向农户收取共同生产费，国家规定经村民会议通过可以收取不超过人均15元的“一事一议”经费，用于农村公共事业建设。显然，人均15元的收费太低，而且全国绝大多数地区根本就没有进行过“一事一议”的筹资[4]（P12-25），村社集体统的功能丧失，亿万农户重新回到中国历史上的分散小农状态。村社集体既无法组织农民，也没有组织农民的动力，村社集体与农户脱节。离开村社组织对农户的组织，国家无法面对亿万分散小农。结果，进入21世纪以后，国家向农村转移了大量资源，农村社会却仍然缺少活力。笔者在农村调研中发现，乡村干部普遍认为，过去向农民收钱难，现在给农民分钱更难。国家大量资源下乡并没有真正激活乡村社会，解决农民问题，满足农民诉求，反而在一定程度上加剧了农村社会的不满。

　　如何提高国家资源的效率，激发农民的主体性，让农民组织起来，成为当前“三农”问题和乡村振兴战略中的根本性问题。

　　广东省清远市农村进行农村综合改革的过程中有一些探索值得总结，尤其是土地整合和资金整合的经验。所谓土地整合，就是在土地确权时“确权不确地”，将外出务工不种地的农民的土地集中起来发包给种地农户耕种，同时进行资金整合，通过农民授权，由村集体统筹使用国家转移到每个农户的农业综合补贴。这样就在集体收入与每个农户之间建立了联系，村社集体掌握一定的资源（即整合的资金、土地），具有一定的供给农村公共品的能力，同时因为集体掌握的资源与每个农户之间都有密切联系，甚至有些资源本身就是农户授权村社集体使用的资源，农户就会对村社集体使用资源的效率进行监督约束，在村庄熟人社会，村干部也通常会有能力（因为有资源）及意愿（因为是村民的资源）来回应农民的公共品诉求。通过土地整合和资金整合，清远农村不仅通过集体流转解决了土地细碎化的问题，而且发挥了回应农民公共品需求、解决农村公共服务不足的能力。

　　清远市农村综合改革的经验值得仔细讨论，其中的土地整合和资金整合是两条十分重要的线索。实际上，在当前时期最有可能将农民重新组织起来的条件恰恰是土地集体所有制和国家转移的资源。如何从体制上再造农民集体，这是当前能否解决“三农”问题及实现乡村振兴的根本问题。

四、国有农场的经验借鉴

　　除农村集体所有制以外，中国农地制度还有国有农场。国有农场的土地是国有土地，过去实行国营。在20世纪80年代，受农村经营体制的影响，国有农场也普遍实行了土地承包制，只是承包年限相对较短，农场保留了较强的统一经营管理的权力。国有农场将土地承包（租赁）给职工经营，同时收取承包费，并且有相当程度的经营管理权限。因为粮价持续低迷，在20世纪90年代，与农民不愿种田弃田抛荒外出务工经商一样，国有农场也普遍出现了因为负担太重职工家庭不要承包地的情况。

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