李华胤：我国乡村治理的变迁与经验探析

四、评价与展望

　　乡村治理的现代化有一个过程，必须在吸取之前乡村治理变迁的先进经验和历史教训的基础上不断推进。在纪念新中国成立70年的历史节点上，回顾和梳理乡村治理变迁，对乡村振兴和新时代乡村治理体系构建具有重要的现实意义和历史意义。

　　（一）乡村治理70年的基本经验与成就

　　回顾新中国成立70年来的乡村治理实践历程，我们积累了丰富了经验，也取得了巨大的成就。这为新时代探索乡村善治体系提供了非常有价值的指导。

　　第一，我们国家和民族经过70年的发展，取得了举世瞩目的成就，根本原因是在中国共产党的领导下坚持走社会主义道路。70年来，农村政治、经济、社会、文化等各方面进入现代化发展的快车道，发生了翻天覆地的变化并取得了巨大成绩。质言之，乡村变化和发展的根源在于坚持社会主义道路。社会主义道路强调坚持人民主体性，农民获得了平等的政治身份，当家作主；同时，以公有制为基础，农民集体所有制下农民成为土地的主人，积极参与社会主义建设。因此，是社会主义道路带来了乡村社会的结构性转型和现代化发展。

　　第二，乡村治理发展的主要经验在于依靠广大农民，充分发挥农民的主体性和积极性。人民群众是推动历史发展的决定性力量。新中国成立70年来，无论是人民公社治理模式，还是村民自治，乡村治理体系的变革和发展始终立足于农村实际，依靠农民群众的积极创造，依靠农民群众的积极参与。农民群众既是乡村治理的主体，也是参与者和受益者，更是创造者。改革开放前，农民群众在生产小队单元下积极参与生产和政治学习，赋予生产小队单元极大的活力；改革开放后，农民群众在行政村单元下依托村委会积极开展自治，使得农村经济取得了前所未有的发展。取得这些成就的基础在于农民群众。始终将农民群众置于首位、赋予其主体性地位，是乡村治理发展70年的基本经验。

　　第三，乡村治理发展取得成就的关键在于坚持中国共产党的领导。新中国70年来，乡村治理体系的变革和发展，离不开中国共产党的领导。一方面，中国共产党将农民群众解放出来、发动起来和组织起来，赋予其政治身份，农民当家作主，积极投身于乡村治理的探索和实践；另一方面，中国共产党为乡村治理的探索和实践提供理论指导、把握方向，确保乡村治理在社会主义制度下发展。

　　第四，乡村治理发展的基本原则是坚持管理与治理相结合。乡村治理具有地域属性和社会属性。在地域属性上，乡村治理以村庄为基本单位，是国家政权、行政管理的末梢，因而国家要对农村进行必要的管理和服务，为农村发展提供各种保障。在社会属性上，乡村治理以农民群众为主体，是距离农民群众最近、与农民群众最相关的公共行为，因而需要农民群众积极参与。中国的农村分散、复杂而多样。作为国家政权末梢的农村，其发展与稳定既需要国家的统一管理，也需要自我治理，管理与治理相结合，符合中国国情，也符合中国农村现代化发展的需要。国家和政府在村级治理中起着十分重要的作用，不可或缺，亦不可替代。因此，始终坚持管理与治理相结合，是70年乡村治理体系稳定发展的基本原则。

　　第五，伴随着乡村治理70年的发展，农村社会各领域也取得了巨大成就。有序的乡村治理为乡村社会提供了稳定的秩序保障，农村经济社会各方面也迅速发展。一方面，农村社会趋于稳定、秩序井然，农村经济生产迅速，粮食增产增收，农民收入水平稳步增长，逐步向小康社会迈进；另一方面，农民的主体地位提升，政治意识、政治认同和国家认同增强，农民前所未有地融入政治和国家，积极参与国家现代化建设的各项事业，并作出了巨大贡献。

　　（二）乡村治理变迁的比较与趋势展望

　　从模式、体系、单元、特征以及目标等方面对改革开放前后乡村治理模式进行比较，可以发现，在不同阶段，乡村治理实践与国家建设紧密相关，表现出极强的历史特征。改革开放前，乡村治理围绕“建立社会主义公有制经济、巩固农村基层政权”两大目标展开，经济建设、组织建设同步进行，“政社合一”，实行“公社—生产大队—生产小队”三级治理体系，生产小队是基本治理单元，表现出高度的集体化和国家化特征。改革开放后，政社分开，乡村治理围绕“基层政权组织建设、行政管理、治理”三大目标展开，实行“行政村—村民小组”两级自治体系，行政村是基本治理单元，表现出较高的国家建构性和乡村自治性。

　　但是，纵观改革开放前后的乡村治理体系及其变化，乡村治理体系也存在不足之处。首先，改革开放之前实行“政社合一”的人民公社治理模式，全国按照一个标准，整齐划一，农民高度依附于公社集体，流动性较低，集体的创造性与农民个体的创造性较低，农民的主体性、自主性被压抑在集体化的治理模式之下，导致乡村治理的活力不高。其次，改革开放之后实行“政社分离”的村民自治模式，虽然农民的主体性和积极性被激活了，农民个体性得到释放，乡村社会的流动性增强，激活了乡村治理的活力，农村整体现代化水平有所提升；但是，农村的空心化、去集体化现象严重，导致乡村呈现衰落趋势，农村的文化建设、医疗、养老等问题突出；高度的农民个体化、利益化带来乡村社会的凝聚力低，导致治理的成本高、参与率降低；“乡镇总是自觉或不自觉地把村委会当作自己的下属机构”，行政压抑着自治，自治效率低下。

　　因此，进入新时代，党中央提出乡村振兴战略。治理有效是乡村振兴的基础，也是乡村振兴的秩序保证和可持续性保障。新时代乡村治理体系的建构，既要吸取改革开放前后乡村治理的经验，也要避免乡村治理的不足和缺点。因此，新时代乡村治理体系必须突出“新”，在模式、体系、单元、特征以及目标等方面要与之前有所不同，有所创新。

　　乡村治理体系现代化是国家治理现代化的基础和关键，事关全面建成小康社会的全局。在实践中，探索和构建更加有效、有适应性的乡村治理体系，关键在于立足乡村社会的实际，激活乡村活力，回归和激发农民的主体性和积极性，吸引多元主体参与，以有效为基本原则探索和建构多样化、多层性、多类型的乡村治理形式。善治是未来乡村治理的目标，因而未来乡村治理也是乡村善治体系。首先，乡村善治体系强调农民的主体性，也强调协同性。农民群众始终是乡村善治体系的主体，是参与者，也是受益者；但同时也要吸引多元社会主体参与，强调“政府、社会、企业、公民多元合作模式下的治理有效”，政社协同，共谋乡村善治。其次，乡村善治体系既强调有效性，也强调多元性。乡村治理的基础是乡村社会，不同的乡村社会会生长出不同形式的治理。未来乡村治理探索将越来越重视基于乡村社会差异的乡村治理多样性。中国是一个区域差异大的农业大国，大国的乡村治理必然不能靠一个模式。因而，未来乡村治理在形式上将更加多样，在单元上将更加多层，在方式上也将更加多元，强调自治、德治、法治相结合。

　　总之，新中国成立70年以来，在中国共产党的领导下，伴随着国家对乡村社会整合和建设的目标转换，乡村治理实践也随之变迁，发展出与历史相适应乡村治理模式，促进农业农村的发展，稳定了农村秩序。时代在发展，历史在前进。伴随着农业农村的现代化发展，农村经济社会结构也在变化。任何一种乡村治理模式都不可能永远适应于乡村社会。但是，善治是乡村治理永恒的目标和追求。新时代，在中国共产党的领导下，坚持和发展中国特色社会主义道路，立足乡村实际，在吸取改革开放前后乡村治理经验和不足的基础上，必将走出一条中国特色社会主义乡村善治道路。

　　作者系华中师范大学中国农村研究院讲师、硕士生导师。

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