李华胤：我国乡村治理的变迁与经验探析

　　人民公社体制下的乡村“三级”治理体系，是中国共产党在农村建立社会主义公有制经济体系的产物。这种治理体系一方面有效地稳固了农村基层政权，为农民政治意识的培养和塑造提供了平台；另一方面有效地维系了集体化进程中的农村秩序，为经济生产提供了制度保障。

　　（三）农民集体化与“政社合一”的乡村治理体系

　　人民公社时期，国家建设的重点是巩固农村政权和社会主义公有制。这种治理模式适应了社会主义建设初期“把农民组织起来、巩固人民政权”的现实需要。乡村治理体系的探索与政权组织建设、经济组织建设同步进行，因而，这一时期的乡村治理体系以一种“自上而下”的路径建立和运行，带有明显的组织性特征。

　　第一，乡村治理表现出高度的集体化、国家化特征。人民公社是“政社合一”的组织，是社会基层单位和集体经济组织，也是国家政权在农村中的基层单位。它的主要特点是集体化、国家化。乡村社会与国家政权紧密联系，个体农民也成为国家农民。所有农民都是统一的社员，没有分化，同质性极强，从出生到死亡，从生产到生活，都离不开集体组织。生产、生活、消费分配、公共设施建设、治安管理、公共文化活动开展等，均由集体组织统一安排和治理。在国家政权延伸到经济社会生活方方面面的人民公社体制下，乡村治理与国家治理保持高度一致，是国家政权体系的一部分，乡村治理即为国家化治理。

第二，乡村治理在结构上表现为“三级”治理的层级体系。人民公社是“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”是指农村生产资料所有制形式，生产资料所有权为人民公社、生产大队、生产小队三级共同所有，但生产经营和核算在生产小队。(点击此处阅读下一页)以生产小队为基础，人民公社为上级，三级权力层层管理，在政治、生产和生活上，层层受上级的严格管理，形成了“三级管理制度”的组织结构。在功能上，人民公社是国家政权的基础组织，拥有国家权力，负责农村的一切工作，是整体性治理单元。生产大队是村级组织，执行公社下达的指令，并受公社的监督；负责组织和监督生产小队，是中间治理单元。生产小队进行生产经营、核算分配和社会服务，是基本治理单元。三个层级，既是政权组织体系，也是经济组织体系，更是治理体系。

　　第三，乡村治理的基础单元是生产小队。为了厘清人民公社体制，毛泽东强调指出：“要承认三级所有，重点在生产队所有制，‘有人斯有土，有土斯有财’，人、土、财都在生产队”，“所谓‘队为基础’指的是生产小队，而不是生产大队”。在组织体系上，生产小队是最基本的核算单位，是直接从事生产的单位，生产小队队长主管生产。同时，生产小队大部分由原来的自然村转化而来，是距离农民最近的单元，也是最基础的治理单元。在这一单元中，农民以平等的社员身份参与生产小队的生产经营活动以及小队范围内的各项社会文化活动。

　　第四，在“政社合一”治理体制下，农民仍然有较大的自主权。虽然人民公社具有极强的组织性，农民高度依附集体，但在某些事务上，农民仍具有较高的自主性。一是生产小队在分配上有较多的自主权，如具体生产活动的安排、粪肥的工分定级、男女上工的工分定级等；同时，生产小队也可以自主开展公共设施建设（如灌溉水渠、路、桥等）和公共文化活动。二是农民自身无法解决的事务可以与其他家户开展互助合作，如红白喜事，而且互助合作的地域范围有时甚至是跨生产小队、跨生产大队的。可见，人民公社治理模式下乡村社会仍有一定的自由空间，农民的自主性并未被公社的组织性淹没。

　　总之，在改革开放之前，我国乡村治理体系依托于“政社合一”的人民公社组织而存在，这种治理体系带有很强的组织性，涵盖了农村政治、经济、社会、文化等方方面面的治理。“政社合一”的人民公社治理模式是一种一元化的治理模式，符合新中国成立后农村政权建设和稳固的基本需要。一方面，这一治理模式巩固了农村基层政权，实现了人民当家作主，农民政治意识、政权认同增强；另一方面，乡村发展也取得了巨大成就，如包括水库和水渠灌溉在内的农村水利工程建设、包括扫盲班在内的文化教育等，均是在这一治理模式下开展的。这些治理成果也为改革开放后家户单位的生产经营提供了便利。但是，人民公社治理模式在一定程度上忽视了农民的个体创造性，“政治缚住了农民的手和脚，抑制了农民的自由思想”，高度依赖于集体的治理体系也不可避免地有自身的限度，容易陷入“搭便车”的治理困境。

二、改革开放后村民自治与"乡政村治"格局

　　20世纪80年代初，人民公社体制解体，“三级”治理体系也退出了乡村社会。我国农村开始实行家庭联产承包责任制，但与之相配套的乡村治理体系并未确立，导致农村社会出现了短暂的“治理真空”。农村社会的秩序维系和治理，成为一个全国性的难题。

　　（一）从农民理性创造到国家制度：村治体系的构建

　　改革开放后，土地承包到户，家户是独立的生产经营单位。如何将分散化的家户农民重新组织起来，是国家面临的难题，也是从人民公社体制中脱嵌出来的乡村社会和农民面临的难题。在这样的背景下，位于几个县交界地带的广西合寨村因土地承包到户之后境内经常发生偷盗，而无人管事，一家一户又难以防治。于是，以自然村（屯）为单位，所有家户联合起来，成立自治性组织，共同维护安全，并将这种自治性组织命名为“村民自治委员会”。从根源上看，这一自治性组织起源于农民的理性创造，而这种创造又源自农民的内在需要，尤其是土地承包到户之后农民对治理的需要。这一自治性组织很快得到国家重视。经过长时间的论证，于1982年宪法修订时，在第111条中第一次出现了“村民委员会”的概念，并明确“村民委员会是基层群众自治性组织”。到1987年，全国人大常委会制定并通过了《中华人民共和国村民自治组织法（试行）》（以下简称《村组法》），从法律的角度将村民自治委员会组织建设加以明确和细化。到1998年，全国人大常委会修订《村组法》，去掉“试行”一词，并在全国范围内实施。

　　可见，以村委会为基础的村民自治体系由农民基于治理的需要而创造，并得到国家重视，最终形成自治制度。这是在中国改革开放大背景下产生的，是在中国共产党的领导下有组织、有步骤、有秩序进行的。改革开放后，乡镇是国家政权的基础性单位，乡镇以下实行村民自治，由此形成“乡政村治”的治理格局。“乡政村治”的核心在于坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现了国家与社会的分权原则。

　　（二）村民自治的特点与政治功能

　　改革开放后，以村民自治为基础的乡村治理体系与“国家对乡村社会进行组织整合”的目标高度关联。在属性上，村民自治具有国家建构性、农民自治性双重特性。村民自治作为基层群众自治性组织的制度安排，经历了从“自下而上”再到“自上而下”的双向过程。村民自治虽然源自农民的理性创造，是农民自治组织，但也是一种正式的制度安排，是国家基本政治制度之一。因此，村民自治具有政权、自治双重属性，是制度化的治理体系。在结构上，村民自治体系体现为“村委会、村民小组”两级自治。村民自治的决策权集中于设立村委会的村，村民小组只是村民委员会与村民群众的联系者，其职责主要是在村委会的领导下贯彻执行村民会议决定和村委会布置的工作。

　　总之，改革开放后，村民自治制度及其实施成为中国乡村治理体系的主要体现，与国家的现代化转型和改革进程紧密相关。彭真曾高度评价过村民自治，认为八亿农民实行自治，自我管理、自我教育、自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从来没有过。村民自治弥补了改革开放后乡村社会的“治理真空”，发挥着重要的治理功能。“自治”是村民自治制度的基础属性，也是基本功能；同时，其在巩固农村基层政权和农村基层民主政治发展等方面也发挥着积极的政治功效。

　　首先，村民自治承担着巩固农村基层政权的功能。改革开放之后，去集体化带来农民的个体化，国家需要以一种新的形式对农村社会进行整合。村委会作为自治性组织，虽然不是基础性政权单位，但也能发挥巩固国家政权的功能。在1982年宪法修订时，国家也是从政治组织的角度来认识村民自治的。从1998年之前的实践上看，村民自治也一直作为农村基层组织建设来开展的，以村党支部为核心筹建村委会这一自治性组织。可见，村委会这一自治组织在某种程度上也承担着巩固农村基层政权的组织功能。

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