李华胤：我国乡村治理的变迁与经验探析

　　其次，村民自治承担着农村基层民主政治建设的功能。邓小平曾指出：把权力下放给农民，这就是最大的民主。村民自治正是民主在农村的最大体现。村民自治的核心内容是“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”，村民自治的民主价值体现在农村群众可以直接行使民主权利，直接参与村庄公共事务，进行自我治理，是一种直接民主形式。村民自治为农民群众提供了一个广阔的民主试验平台，“巩固和发展了社会主义民主，是基层民主政治的主要形式，构成了社会主义民主的基础性工程”。

　　（三）村民自治的功能扩展、行政化与低效运转

　　如上所述，村民自治作为乡村治理的体现形式，其基本功能是自治和组织。但是，在实践发展中，尤其是1998年颁布的《村组法》取消了“村民委员会一般设在自然村的规定”，设立村委会的“村”是“建制村”。“建制村”是指国家统一规定并基于国家统一管理需要的村级组织。在规模上说，建制村的规模相对较大。在功能上说，建制村承担着自治功能的同时，国家也赋予其更多的行政功能。因此，建制村也通常被称为“行政村”。村委会作为自治性组织，一方面要组织农民群众参与公共事务治理，另一方面要承担上级政府下派的各项行政事务，由此村民自治成为一种混合着行政、自治双重功能的乡村治理体系。村委会干部们整天忙于乡镇政府下派的各项行政事务，最多的时候高达100多项行政事务，根本没有精力组织群众自治，村民自治的行政功能强于自治功能，村民自治日益行政化，成为乡镇政府的下属机构。

　　21世纪初，全国各地掀起了一场“合村并组”浪潮，邻近的行政村合并、邻近的村民小组合并。合并之后的村民自治，在组织结构上仍然体现为“村委会—村民小组”两级自治架构，但“设立村委会的行政村始终是农村最基本的治理单元”。总之，从1998年《村组法》颁布并实施，到“合村并组”，再到取消农业税，村民自治的功能不断扩展，既有自治功能、也有行政功能，村民自治的行政化日益严重，行政抑制自治。

　　首先，合并后的“行政村”规模扩大，村民与村委会、村民小组的距离变远，增加了参与成本、自治成本，不便于村民直接参与选举和公共事务。根据中国农村研究院“百村观察”2014年的统计，“行政村”的平均面积为8.13平方公里，平均人口为2278人，在这样的组织规模下，知道村干部住址的村民比例不到30%，村民之间的熟知度不足15%。村民自治体现在直接参与，“行政村”的地域规模大、社会联结度低、利益相关度低，导致自治难以落地运行。

　　其次，改革开放以来的市场化加速了农村人口外流，农村“三留守、空心化”现象严重，各种社会问题突出，矛盾频发。尤其是取消农业税之后，很多村干部一下子不知道该干什么了，加之村民们消极选举，对村干部认可度低，导致很多村庄甚至都选不出村干部，或无人愿意担任村干部。村民自治的低效运转，不仅削弱了农村基层政权，也弱化了农村群众的自治权。

三、新时代：探索多元有效的乡村治理体系

　　农业税取消后，村民自治逐步从行政中脱嵌出来，但并没有真正落地运行。如何从国家和乡村社会两个层面重塑农村基层组织体系，激活自治活力，促进乡村治理的现代化，成为解决乡村难题的关键。

　　（一）深化自治：回归农村建设探索有效的自治体系

农业税取消后，国家逐步加大对农村农业建设的投入力度。2005年10月，党的十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。在新农村建设的指引下，大量的惠农资金、惠农政策、惠农项目不断涌向农村，如何使用资金、如何依托项目建设美丽乡村，(点击此处阅读下一页)成为乡村社会面临的首要任务。因为各种惠农资金、惠农政策项目等均是经过“县—乡镇”体制进入农村，村委会负责执行，所以发现和利用村民自治的价值，成为新农村建设的重要手段。

　　基于此，全国各地开始探索不同形式的自治。四川省成都市由政府为每个农村提供50万资金进行新农村建设，为了使用好资金，成都市农村创设了村民议事会，由村民自主商议资金使用。广东省云浮市为了建设新农村，利用宗族资源，引回在外乡贤，创设了村民理事会。广东省清远市依据本地“大多数自然村均是单姓宗族村”的实际，将自治重心下移至自然村，激活了村民参与的积极性。在新农村建设的政策导引下，地方政府引导农村结合自身实际，激活了农民的主体性参与，探索出多层次、多样化的自治实现形式。虽然探索仅限少数地方，但这些有益的探索也获得了中央的认可。2014年中央一号文件提出“探索村民自治有效实现形式”重要命题；2015年、2016年连续两年中央一号文件提出“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”。在中央文件的引导下，各地农村结合实际开始探索村民自治的有效实现形式。湖北省秭归县以“幸福村落建设”为契机，按照“地域相近、规模适度、利益相关、共建同享、文化相连、便于凝聚”原则，将全县12个乡镇的186个行政村，划分为2055个自然村落，保持每个自然村落的地域面积在1—2平方公里，人口规模在30—80户左右，将自治重心下移至自然村，以自然村为基本单元开展自治。在自然村单元，建立“两长八员”制度、村民议事会等自治组织，并制定村规民约，激发村民参与自治的积极性，推进了自治有效实现。广东省蕉岭县下移自治单元至自然村，探索自然村自治。广西省河池市下移自治重心，探索“自然屯自治”。

　　从“新农村建设”到“村民自治有效实现形式探索”，村民自治始终是乡村治理体系的核心体现。在深化自治的过程中，乡村治理回归自治本位，强调自治的有效实现，注重条件与形式。从全国范围来看，深化自治的创新探索也仅限于部分地区，大多数农村仍然“存在社会失序、村治变形、公共产品供给不足、基层干部与民争利等突出问题，农村基层党组织功能弱化，农民群众的自治权利得不到保障，乡村治理体系的现代化水平不高”。

　　（二）多元有效：以乡村振兴推进新时代乡村治理现代化

　　2017年10月，习近平在党的十九大报告中提出“乡村振兴战略”。治理有效是乡村振兴战略的重要内容，也是乡村振兴的基础。从强调民主到强调治理，新时代对乡村治理提出了更高的要求，也赋予乡村治理以新的时代意义。

　　首先，治理有效是乡村振兴战略的重要内容之一。乡村振兴是对乡村社会进行全面整合，全面振兴乡村。治理有效则是以治理对乡村社会进行整合，以治理振兴乡村，推进乡村治理体系的现代化。以治理振兴乡村的组织基础是村民自治，主体基础是农民，制度基础是法律。在实践中，要结合农村实际，建构更加具有适应性的治理体系，提升乡村治理体系的现代化水平。对此，部分农村已经着手进行了较有意义的尝试，其中一些也被党中央高度重视，并作为一般性经验在全国推广，如浙江省桐乡市建构“自治、法治、德治”相结合的治理体系、农村基层协商议事、自治重心下移至村民小组或自然村等。

　　其次，治理有效强调“政社协同”，在激活农民主体性的同时，强调多元社会主体的参与。改革开放前的乡村治理体系是“政社合一”的人民公社模式，改革开放后的乡村治理体系是“政社分开”基础上的村民自治，而新时代则强调在“政社协同”的基础上建构更加有效的乡村治理体系。这一体系的实现，不仅需要党建引领、政府引导，也需要多元社会主体的共同参与。在新时代，社会组织、集体经济组织、新乡贤、企业家等均可参与村级治理，在协作中实现乡村善治。

　　再次，治理有效的乡村治理体系不是一元的，而是多元、多形式的。在实践中“要求作为政治主体的广大村民的积极参与，在有效治理的指引下，村民自治日益深化，不断充实内容，探索多样化的形式”。在新时代探索乡村治理有效，必须立足农村实际。中国农村的区域差异性大，决定了不同区域的乡村治理体系形式和内容上具有异质性。内容上将更加丰富多样，形式上也将更加多元化。治理有效就是要通过治理整合现有资源，探索出一条中国特色的乡村善治道路。乡村善治道路的核心是有效治理、现代化治理，但形式是多元的、方式是多样的、结构是多层的。

　　最后，治理有效的乡村治理体系在结构上强调“行政、自治、民主、服务”等多种功能的整合和均衡。乡村治理体系距离农村基层群众最近，既是治理的末梢，也是政权的末梢，更是服务的末梢。有效的乡村治理体系也将承担更多的功能，具体来说，主要包涵行政、自治、民主、服务等多种功能。但这些功能不是此消彼长的关系，而是构成了均衡关系。因此，新时代乡村善治体系也体现为一种均衡型治理，既要均衡自治与行政，也要均衡民主政治组织建设与公共服务。

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