叶兴庆:为实施乡村振兴战略提供制度保障

　　实施乡村振兴战略是我国未来现代化进程中解决好“三农”问题的必然选择。顺利实施这一战略，需要驾驭好制度变量，准确识别和消除那些导致乡村衰退的制度安排，适时完善和创设那些促进乡村振兴的制度安排。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对包括乡村振兴战略在内的各方面制度进行了系统梳理，明确了坚持和巩固的根本点、完善和发展的方向。未来乡村振兴进程中的制度变迁，要以此为根本遵循。

　　一、为振兴乡村产业提供制度保障

　　产业兴旺是乡村振兴的重要表现和有力支撑。但随着恩格尔系数的下降，全社会对农产品的整体消费需求增长趋于减缓，农业趋于小部门化。随着国内外农产品生产成本和价格倒挂幅度的扩大，农产品进口占国内市场供给的比重趋于提高。在农业技术进步没有实质性突破的情况下，农业投入更易于陷入边际报酬递减困境。在聚集效应的驱动下，用于乡村工业的资源要素趋于向城镇集中。所有这些趋势性力量叠加在一起，导致乡村产业趋于衰退。然而，国家的战略意图是要促进乡村产业振兴。为此，必须注入对冲性制度安排。针对促进农业振兴的需要加大改革力度。加大农业经营体制机制创新力度，在以农业社会化服务带动小农户、释放部分生产经营环节的规模效益的同时，着力发展家庭农场、土地入股型合作社等新型经营主体，提高农业劳动生产率，降低农业生产成本。加快农业科技体制创新步伐，发挥涉农企业的创新主体作用，调动农业科技人员的积极性。重构农业支持保护制度，遵循世贸组织规则，顺应发展阶段变化，建立有利于提高竞争力和可持续发展能力的新型农业支持保护制度。针对促进乡村经济多元化的需要加大改革力度。深化农村集体产权制度改革，有序扩大集体产权权能，健全集体资产治理结构，释放集体资产潜能。加大土地管理制度创新力度，通过点状供地、混合用地等，满足乡村休闲观光养老、农产品加工等产业分散布局的需要；通过全域土地综合整治、增减挂钩等，拓展乡村建设用地空间；通过入股、租用等方式，将农村集体建设用地直接用于发展乡村产业。加大农村金融体制改革力度，扩大农村有效抵押物范围，推动温室大棚、养殖圈舍、大型农机、土地经营权、农房所有权等依法合规抵押融资。尤其是要注重保护投资者合法权益。2019 年全国第一产业固定资产投资增速仅0.6%，比上年回落12.3 个百分点，是多年来少有的，与实施乡村振兴战略的时代要求很不相称。为扭转这个局面，必须吸取一些地方超范围禁养、运动式整治“大棚房”等教训，切实稳定投资者预期。

　　二、为振兴乡村人才提供制度保障

　　劳动力从边际生产率低的乡村向边际生产率高的城市流动是现代化进程中的客观规律。因向往都市文明、渴望时尚生活而向城市流动，是年轻人的本性。为给子女创造更好受教育条件、寻求纵向流动机会，向城市迁移成为乡村精英的普遍选择。受这些因素支配，乡村人口老龄化快于全社会平均水平，乡村劳动力受教育年限低于全社会平均水平，缺乏优质人才成为乡村发展的瓶颈。破解这个瓶颈，需要营造促进本土人才成长和外来人才入乡的制度环境。应全面建立职业农民制度。整合利用各类资源构建高素质农民教育培训体系，加大对家庭农场主、农民合作社领办人、农产品电商经营者等的培训。鼓励各类人员从事现代农业，培养造就新农人。把符合条件、有意愿的新型职业农民纳入城镇职工养老、医疗等社会保障制度覆盖范围，对新型职业农民开展职称评定，增强他们的职业成就感、荣誉感。应建立返乡入乡创业的激励机制。在融资贷款、税费减免、用地、配套设施建设补助等方面提供政策支持，把农民工返乡、大学生回乡、城市各类人才下乡创业纳入各地一次性创业补贴、创业担保贷款扶持范围。应加快完善促进城市人才下乡服务的激励约束机制。提高农村教师、医生等专业人才待遇水平，解决好他们的住房、子女上学等实际困难。全面建立城市教师医生、科技文化人员等定期服务乡村机制，落实城市中小学教师、医生晋升高级职称前原则上必须有1 年以上农村基层工作服务经历的要求。

　　三、为振兴乡村文化提供制度保障

　　在现代化进程中，既存在现代工业文明过度排斥传统农耕文明、优秀文化传统难以传承的问题，也存在文化糟粕根深蒂固、陈规陋习尾大不掉的问题。只有正确认识和处理这对矛盾，才能发挥好乡村作为中华民族传统文化基因库的作用，也才能不断提高乡村社会文明程度，使传统与现代在乡村交相辉映。

　　应建立乡村历史文化保护制度。通过划定乡村建设的历史文化保护线、提供维护资金支持等多种途径，使文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产等得到切实保护。基于农村地区优秀戏曲曲艺、少数民族文化、民间文化等具有公益性、难以完全市场化的特征，应给予一定资金支持，使其能够传承发展。同时，应建立文明乡风激励约束机制，通过村民自治，对婚丧嫁娶中的陈规陋俗进行改造。应建立乡村公共文化投入机制。按照完善城乡公共文化服务体系、优化城乡文化资源配置的要求，促进公共文化资源向乡村倾斜，实现乡村两级公共文化服务全覆盖。

　　四、为振兴乡村生态提供制度保障

　　乡村生态具有典型的外溢性。从外溢的属性看，包括正向外溢，即对行为者之外的人带来福利改进；也包括负向外溢，即对行为者之外的人带来福利损失。从外溢的半径看，既包括对周边乡村地区的外溢，也包括对邻近城市地区的外溢。因此，提高乡村生态治理能力，必须根据外溢特征的不同创设相应的制度安排。

　　应建立促进正向外溢的激励制度。发挥政府有形之手的作用，加大对重点生态功能区的转移支付力度，实行生态保护成效与资金分配挂钩，加大森林生态效益补偿和草原生态保护补助奖励力度，在重点生态区位推行商品林赎买制度，让对生态保护做出贡献的地方政府、农村集体和农户得到相应补偿。发挥市场无形之手的作用，引导发展基于良好生态条件的休闲观光、森林康养、特色种养等产业，以生态本底为这些产业背书，使消费者愿意为这样的产业付更高价格，把生态价值内化于产业之中。应建立抑制负向外溢的约束制度。实行更严格的农药和化肥使用标准、农作物秸秆和农用薄膜处理要求，提高养殖业的环保门槛，严格限制地下水超采、重金属污染地区的农业生产活动。应建立跨区域的生态效益补偿制度。树立城乡生态共同体意识，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，健全城乡之间、流域上下游之间横向生态保护补偿制度。树立城乡融合发展意识，探索建立生态产品购买、森林碳汇等市场化补偿制度，鼓励城市政府和城市资本到乡村发展郊野公园、汽车露营、生态会展等新产业新业态。

　　五、为振兴乡村组织提供制度保障

　　新中国成立后特别是进入人民公社时代，乡村组织化程度大大提高，土地被收归集体所有，所有农户都被编入某个集政治、经济、社会功能于一体的组织体。人民公社解体、实行“乡政村治”体制后，特别是实行农村税费体制改革后，农民与集体经济组织、村民自治组织的关系发生深刻变化，农村各类组织的功能作用也发生了深刻调整。在未来的现代化进程中，乡村治理的主体即乡村人口的构成会继续发生重大变化，乡村治理的客体即公共治理事项也会继续发生深刻变化，乡村组织建设必须顺应和引领这些变化。

　　应根据未来人口和村落形态的变化，创新农村基层党组织设置和活动方式，加大从外部选派第一书记工作力度。以有利于提高治理效能为原则，调整村民自治半径，探索以新型农村社区、村民小组或自然村为基本单元开展村民自治。明确农村集体经济组织与村民自治组织的功能边界，加快农村集体经济组织法立法进程、明确其特别法人地位，促进村民自治组织在功能作用、经费保障、运作规范等方面逐步与城镇居民自治组织并轨。为合作社、红白理事会等服务性、公益性、互助性农村社会组织的成长留出足够空间。

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