张晓山：乡村振兴与全面建成小康社会

　　摘要：我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。实施乡村振兴战略对于决胜全面建成小康社会而言具有至关重要的现实意义。实现农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化，促进城乡融合发展，一个关键点是深化农村土地制度改革，使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额，合法、合理地分享城市化的“红利”。要在家庭经营基础上巩固和完善农村基本经营制度，培育多种农业新型经营主体，发展现代农业、促进农村产业振兴才有深厚的底蕴。要进一步深化农业供给侧结构性改革，确保中国主要农产品的有效供给和粮食安全。要深化农村集体产权制度改革，真正落实农民的财产权利，为城乡融合背景下保护农民的权益奠定坚实的产权基础。要促进绿色发展，推动乡村生态振兴。要改革与完善乡村治理机制，推动乡村组织振兴。

　　关键词：乡村振兴；全面小康；产业振兴；人才振兴；组织振兴；生态振兴

　　一、引言

　　21世纪初叶，我国经济的增长面临着国内需求不足和城乡发展失衡的突出矛盾。2002年，党的十六大报告指出 “城乡二元经济结构还没有改变”，明确要统筹城乡经济社会发展。此后，中央明确把解决“三农”问题作为全党工作的重点，此后中央出台了一系列的相关工作文件。尽管工农关系和城乡关系逐渐发生变化，但城乡二元结构格局还没有从根本上破除，客观上要求必须推进城乡发展一体化。党的十九大报告中提出了要始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略。这些政策举措具有重要的理论和实践意义。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村尤为突出。因此，实施乡村振兴战略对于决胜全面建成小康社会而言具有重大现实意义。

　　二、深化农村土地制度改革

　　从安徽凤阳县小岗村农村改革的历史经验来看，实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展，一个关键点是深化农村土地制度改革。

　　（一）农村土地是农民拥有的最大财产

　　对于农民而言，他们的主要财产是什么？是以集体成员身份共同拥有的农村土地。第二次全国土地调查主要成果及其他相关数据显示，在全国144亿亩国土面积中，全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩，包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地，农村集体所有土地总面积约占国土面积的46%（见表1和表2）。农民对土地财产权利的实现过程，是城乡二元结构逐步消除、城乡经济社会融合发展的过程。

　　（二）农村土地政策的重大调整

　　建立城乡统一的建设用地市场是农村土地政策的重要调整方向，近年来受到政府的高度重视。。温家宝（2012）曾强调：“我们不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”。2018年中央一号文件中明确要将高标准农田建设等新增耕地指标与城乡建设用地增减挂钩结余指标实现跨省调剂，所有收益将成为乡村振兴战略实施的重要资金来源，而且与十七届三中全会《决定》提出的“不得跨省区市进行占补平衡”相对照，应该说，2018年中央一号文件的提法是土地政策的重大调整。

　　在现有的中央与地方政府财政分权制度下，农村集体建设用地使用权的出让收益已成为地方政府财政收入的主要来源之一。2018年，全年地方一般公共预算收入167578.49亿元。地方政府性基金相关收入为85804.11亿元。其中，国有土地使用权出让收入（也就是俗称的卖地收入）达65095.85亿元，增长25%，占地方一般公共预算本级收入的66%。地方一般公共预算支出达188198.26亿元，增长8.7%。国有土地使用权出让收入相关支出69941.04亿元，增长34.2%[1]，占地方一般公共预算支出的37%。

　　以往的相关政策严格限制土地整治后节余的建设用地指标跨省（市、区）流转，是为了遏制地方政府通过卖地，推行土地财政、土地金融的冲动。同时也是因为地方政府得到的国有土地使用权出让收入，主要用于城市和园区建设，返还给农业和农村的份额很少（张晓山，2018）。2017年12月，习近平总书记指出：“要解决土地增值收益长期‘取之于农，用之于城’的问题，破解‘农村的地自己用不上、用不好的困局’”（第40页）。[2]我们对以往统计数据的整理分析也验证了这一论断（见表3）。值得说明的是，正是由于建立城乡统一的建设用地市场必然会损害地方政府和开发商的土地增值收益，近年来农村土地政策的推进较为缓慢。因此，只有全面深化改革，调整中央与地方政府的分配关系，土地政策的重大调整才能真正落实（张晓山，2019a）。

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　　[1]引自财政部：《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》，2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上通过。

　　[2]文章中凡是标明页数的皆引自中央党史和文献研究院编《中华人民共和国大事记(1949年10月-2019年9月)》

　　三、巩固和完善农村基本经营制度，促进农村产业

　　2016年4月，习近平总书记提出：“增加农民收入是‘三农’工作的中心任务。农民小康不小康，关键看收入”（第146页）。农民收入的主体部分是经营性收入和工资性收入。而这两部分收入的增长就要靠发展产业来实现。发展现代农业是产业兴旺的重要组成部分，在乡村振兴战略中扮演着重要的角色。

　　（一）多元并存的农业经营模式和农业经营主体将长期存在，小农户家庭经营仍将是我国农业的主要经营方式

　　第三次全国农业普查显示，2016年全国规模经营农户仅占农业经营户的1.9%。农业农村部的数据显示， 2018年我国生猪养殖场户约有2600万户，但主要以小散户为主。其中，年出栏500头以上的规模场户约18.7万户，年出栏1万头以上的大型养殖场户约4000户。可以说，当今中国的农业经营主体的构成是大量小规模兼业农户、传统小农户等传统经营主体与专业大户、家庭农场、农民合作社及农业企业等新型主体并存；农业经营体制和经营方式是传统农业、口粮农业(生存农业）与市场化、专业化和商品化程度高的现代大农业并存。长期来看，在我国人多地少和城镇化进程的现实背景下，农业经营模式和农业经营主体的多元化仍会持续。

　　截止到2016年底，把承包经营权部分或全部流转给新型农业经营主体的有7000多万户，流转的土地约4.7亿亩，占农民承包地总面积的35.1%。没有流转土地经营权的农户约1.6亿户，约占全部农户的70%。这些自己经营自家承包地的农户大部分劳动力老龄化，文化程度偏低。他们多是返乡的第一代以及部分第二代农民工，进城打工后不能为城市所接纳，在外出打工的最佳劳动年龄过后只能返乡。他们是从事农业生产的传统经营主体，也就是传统小农户，他们很难再离开农业和农村。随着时间的推移，他们的数量会逐步减少，但他们继续从事农业生产经营的活跃期可能还会有相当长时期；他们的利益诉求必须得到重视，他们的生产经营活动应纳入现代农业发展的轨道，使他们能农业现代化进程带来的利益（张晓山，2019b）。

　　（二）在家庭经营基础上突出抓好家庭农场和农民合作社两类农业经营主体

　　家庭经营并非是传统意义上的小农产物，理论上是可以发展成现代化农业，产生规模化效益。为此，要完善农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”的办法，坚持集体所有权，保护农户承包权，放活经营权，积极推进将部分农田从那些离土离农的农村人口承包土地的经营权流转过来，采用现代化管理理念培育发展家庭式农场，鼓励各地区探索家庭农场发展模式，归纳整理可复制的推广的先进经验。

　　自2007年农民专业合作社法实施以来，在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者自愿联合起来，遵循民主管理的原则，成立了多种类型的农民专业合作社。第三次全国农业普查显示，到2019年7月底，全国依法登记的农民合作社达220.7万家。发展现代农业，就要不断发展和壮大包括农用生产资料供给，农产品销售、加工和农业生产服务在内的农民专业合作社，使其成为农业龙头企业的平等的合作伙伴，这将是稳定农产品供求关系，保障小规模农户利益的一支重要力量，发展现代农业的重要组织载体。农民合作社已成为组织服务农民群众、激活乡村资源要素、引领乡村产业发展和维护农民权益的重要组织载体，引领农民参与国内外市场竞争、带动农户进入市场的基本主体，在助力脱贫攻坚、推动乡村振兴、引领小农户步入现代农业发展轨道等方面发挥了重要作用。

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