习近平总书记在十九大报告中指出，打造共建共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。根据这一指导思想，结合“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，深圳通过深化“织网工程”建设，以社会管理要素统一地址标准（以下简称统一地址标准）为载体，初步实现了对“块数据”的探索和应用。这是全国首次将空间地理和社会治理进行深度融合的实践，充分发挥了大数据在社会治理中的作用，以信息化建设推动、倒逼甚至引领社会治理精细化创新。统一地址标准体系建设为深圳的社会治理和新型智慧城市标杆市建设奠定坚实的基础。
建设统一地址标准的背景及迫切需要
地址信息是每个国家社会治理的重要基础，在日常管理中发挥着重要作用。欧美等西方国家一般都采用邮编地址作为社会管理的参照物将人和地址进行有效衔接和关联。而我们国家在社会管理过程中却缺少这一参照物，因而出现了很多与地址相关的“奇葩证明”（比如，场所使用证明等）。这些乱象和问题与我们国家在地址管理上存在多头管理和缺乏统一标准有直接联系。就深圳而言，一是地址信息管理部门众多。地址信息分散在公安、规划国土、住建、网格管理等多个部门，比如，公安负责管理门楼牌，规划国土负责管理建筑物、小区和道路，网格管理部门负责采集实有房屋信息。不同部门之间的地址信息资源相对独立，并没有进行关联整合。二是地址标准不统一。不同的地址信息管理部门遵循各自的行业标准，其地址格式和命名规范都不一致，缺乏统一的规范和标准，信息整合的难度较大，致使当前全市没有一个统一规范的地址库可用。此外，政府各职能部门的信息系统在采集地址时大多采用手工录入，地址的规范性和准确性得不到保证，给城市管理和社会治理带来诸多困难和不便。比如，公安部门在接到老百姓报警时，往往由于地址不详，无法精准定位，造成民警多跑路、跑错路；在人口管理方面，由于缺乏完整的标准地址库认证，存在录入地址不规范、不合法的情况，以房管人难以落地；在商事主体注册登记方面，同样由于缺乏地址认证，存在不少虚假注册地址，给事后监管带来困难。因此，尽快形成全市统一的地址标准，建立统一地址库，全面推广统一地址应用显得十分必要和迫切。
统一地址标准的内容及改革创新亮点
标准的建设内容。通过整合公安、规划国土、住建等现有地址标准，基于网格化服务和管理工作，建立贯穿市、区、街道、社区、工作网格、基础网格、建筑物、房屋（户室）等多层结构的空间地理与地址体系，形成统一的地址标准。一是建立第三大参照物。借鉴“身份证号码”和“统一社会信用代码”编制方法，建立以地址为载体的社会管理要素唯一识别码，形成社会管理要素的“身份证号码”。二是建立唯一、稳定的识别码。统一地址编码和社会管理要素识别码都具有唯一性，不涵盖其他任何信息，不会因为行政区划的改变而改变，可形成一个固定的编码，减少后续维护成本。三是建立以网格化为基础的社会管理要素责任体系。通过建立社会管理要素唯一识别码，将社会管理要素与地址、管理网格进行关联形成整体，有效解决社会管理要素的定位问题，并建立责任到网格、责任到人的管理体系。
标准的创新亮点。该标准充分体现了深圳标准和深圳质量：一是地址应用有了统一的标准。按照最大公约数原则，通过整合规划国土、公安、住建、民政等地址管理部门的行业标准，并以网格化管理为基础，建立了最基础、最广泛的综合性地址编码标准，实现了相同地址不同表述之间的相互映射，解决了不同行业的标准地址以及老百姓习惯用语等非标准地址之间的互通互用问题。二是社会管理有了参照物。该标准的一个突出特点就是用地址串联起所有社会管理的要素。在社会管理中，人、事、物等各要素都处在时时变化中，地址则是在一段时期内相对固定不变的要素，而所有发生的人、事、物都可以关联到某一个具体的地址上。当把所有的社会管理要素都贴上地址标签时，通过一个地址就能掌握原来分散在各个不同政府部门的与该地址相关的所有信息，从而在源头上解决了“信息孤岛”的问题。三是“条数据”向“块数据”转化有了“筛子”。按照统一的地址标准，可以建立起集市、区、街道、社区、基础网格、工作网格、建筑物、房屋，以及道路、街巷、小区（自然村）、门楼牌和地址俗称、简称、曾用名等信息为一体的全市统一的地址基础数据库。有了全市统一的地址库，就可以利用大数据和云架构，以房屋地址码为载体融入人、法人、事、物等社会管理要素，并按照区、街道、社区、基础网格、工作网格、建筑物、房屋等管理层级，建立“块数据”、实行“块管理”，压实“块责任”，推进社会治理的精细化水平。地址库就像一个“筛子”，通过这个“筛子”，原来分散在各部门的“条数据”可基于标准地址来实现数据分流，进而转化成“块数据”。统一地址库不仅为今后不动产管理提供数据基础，更为社会管理模式从“以人管事”向更为精细化的“以房管人”“以房管事”转变提供强大的工具支撑。
统一地址标准在福田的试点成效
以统一地址为核心构建了福田“智慧云”。福田区以统一地址库为核心基础，集构了一朵“智慧云”，把“块数据”聚起来。在此基础上，建设一个运营中心，把“块责任”管起来；疏通感知与交互两条路径，让“块数据”跑起来；完善指挥、服务、预警预测三个体系，把“块数据”用起来；突出民生、治理、产业、绿色四大主题，把“块数据”价值挖掘出来，从而构建了一个数据共享、业务互联、管理高效、服务精准、产业创新、资源优配的数据服务型政府，探索了社会治理体系和治理能力现代化的福田模式。
以地址码为基础汇聚“块数据”。大数据是智慧城市建设的战略资源和核心要素。正是以标准地址为核心基础，福田区把“条数据”向“块数据”汇聚、融合和裂变。通过与标准地址关联，各部门数据之间不再是独立、割裂、分离的状态，人、房、法人、城市部件、各类事件数据相互关联，织成了一张动态、多样、鲜活的网。目前，福田区已经形成了“1+10+95+1232”的区、街道、社区、网格四级“块数据”，做到人、事、物的信息标准化和标签化，有效解决了“信息孤岛化”和“数据碎片化”问题。在此基础上，把全区的人口、法人、房屋、事件等重要管理对象和管理要素自动分配到区、街道、社区甚至网格上，实现智能化、自动化、实时化的地域管理。
块数据推动块管理转变。近年来，福田区在城区运营管理中心建设上进行深入探索，通过建立城区运营管理中心（城市运行的“大脑”中枢），将技术、业务、数据高度融合，提供跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务综合协同管理服务，加快实现业务管理从条向块的转变，进一步转变工作方式，创新工作机制。目前，正在建设的运营管理中心设置了“统一信息融合平台、城区治理平台（统一分拨平台、行政综合执法平台）、运行监测平台、决策分析平台、公共服务平台”五个平台。通过发挥五个平台的功能，构建指挥、服务、预警预测三大体系。
从“坐等服务”“定时服务”向“上门服务”“实时服务”转变。政府公共服务从“坐等服务”“定时服务”向“上门服务”“实时服务”转变，可以说是“块数据”交互应用、惠民利民的一大体现。近年来，福田区积极通过大数据开展一系列智慧应用，如智慧教育、智慧医院、智慧警务、智慧养老、智慧社区（96980大管家、微信公众号）、福田鹊桥网、智慧招商（“六库一图”信息平台）、“一点通”就业服务平台等等，涵盖政府各个部门，实现政府、市场、社会的信息交互共享，实现政府服务由“政府配菜”到“百姓点菜”、由“为民作主”到“由民作主”、由“政府单一供给”到“社会多元参与”的转变。
统一地址标准体系未来“五个一”建设规划
全市将以统一地址标准（一个标准）为基础，配套建立“一个办法、一个平台、一套运行机制、一个应用体系”的“五个一”总体规划。
一个办法：以市委市政府的名义出台地址管理办法，规定政府各部门在服务和管理过程中使用全市统一的地址和基础网格，使全市统一的地址成为智慧城市建设和社会治理的参照物。在此基础上，再逐步通过特区立法权加强相关立法，为实现以房管人（法人）、以房管物和以房管事提供法律依据。
一个平台：按照统一地址的标准，建立集市、区、街道、社区、基础网格、工作网格、建筑物、房屋，以及道路、街巷、小区（自然村）、门楼牌和地址俗称、简称、曾用名等信息为一体的动态更新的地址基础数据库。在此基础上，建立面向政府和社会的地址信息综合服务平台，提供各类地址查询和地址录入等服务。
一套运行机制：一是建立地址信息动态更新机制。实时共享规划国土、道路、街巷、建筑物、房屋信息、公安门楼牌、网格办房屋信息。二是建立问题地址反馈机制。政府各部门、企业和个人遇到地址错误等问题，及时向地址管理部门反馈，由网格员上门核实，再经管理部门审定后补录并同步至统一地址库。三是建立统一地址信息发布机制。根据政府各单位、各区（新区）提出的地址服务需求，统一以接口调用或工具（查询控件）嵌入的形式提供各类地址服务。
一个应用体系：依托大数据和云架构，以地址码为载体，融入人、法人、事、物等社会管理要素，并按照区、街道、社区、基础网格、工作网格、建筑物、房屋等管理层级，建立“块数据”和“块应用”，实行“块管理”，压实“块责任”，推进社会治理的精细化水平，为建立物联感知的智慧城市提供基础。
深圳将通过“五个一”建设，在人、事、物与地址之间建立起桥梁，把各个部门、各个条条的数据串联起来，做到共享共用和互联互通，将纵向的“条数据”转化成立体的“块数据”，通过条块转化和条块互动，将“协调、共享、开放”的发展理念贯穿在基层“块治理”中，从根本上改变社会治理条强块弱的现状，推动“条块结合”的社会治理模式的变革，提升社会治理体系和治理能力现代化水平。
【本文作者为中共深圳市委政法委副书记】
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