邵建 南京晓庄学院教授

原题《四川立法中的政治与行政》

2010年9月28日，四川省政府法制办出台《四川省突发事件应对办法(送审稿草案)》。该草案网上公布，并征求社会各界意见，截止时间为2010年10月15日。笔者虽非川人，更代表不了各界；但对该草案有一些个人看法，不妨这里略具一二。

四川地方媒体报道该草案时这样表述：“我省将立法规范突发事件应对活动，提高处置突发事件的能力。”既然称为立法(国家层面叫法律，省级层面叫法规)，那么，在该省拥有立法权的唯一机构就是四川省人民代表大会，而不应该是省政府法制办。

该草案出台，首先需要考量的是川地(也不仅指川地)立法权和行政权之间的关系。还是在100年前，梁启超就清楚地指出了政治和行政的各自划分。在梁看来，立法机构的职能是政治，政府的职能是行政。前者决定后者，后者对前者负责。他举出的例子是，一个税种是否成立，该不该收或收多少，这是政治的事，由议会决定；至于如何收则是行政的事，当由政府来完成。

该草案应对的是突发事件，它指的是“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。这里的社会安全事件不妨挑出来专门看待，它的所指，其实就是近年来越来越多的社会群体事件。该办法第46条就是专门针对该类事件发生时政府的紧急应对，值得注意的是紧接而来的第47条：“县级以上人民政府为应对突发事件，必要时可依法征用单位和个人的财产。”“被征用的单位或者个人拒不接受应急征用的，征用执行人员在情况紧迫并且没有其他替代方式时可以强制征用。”

这里的“单位和个人”，个人很明确，但单位所指不明。国家单位当不论，如果它还包括私企或非国有的股份企业，和个人一样，都牵涉到一个私人财产的问题。这一问题在国家宪法中有明文保障，私人财产不得侵犯。那么，地方政府是否有权通过一纸《办法》来征用私人财产呢？如果可以，这委实是一件危险的事。首先而来的问题还是在立法主体，第47条的主语是“县级以上人民政府”，这意味着该省各级政府授权给自己，在它认为“必要时”可以征用私人财产。这里，授予权、裁量权、执行权，包括监督权(比如财产征用时的公证人)俱为同一对象，逻辑上不合法理，实行时更为可怕。因为这样的权力予取予舍，已然没有限制。须知，凡是牵涉民间财产，根据政治与行政的区分，政府乃行政主体，除非人大授权，作为执行者的它，并没有其他更多的权力。

如果可以退一步，该草案出自四川省人大，是否就具有立法合理性。在国家层面而非省级层面，理论上可以，但有个特定条件，那就是战争状态。非战争状态的和平时期，即使会出现各种情况，但这样的立法(尤其是省级层面的法规)，在立与不立之间，还是不立为好。以社会群体事件为例，它肯定不属于战争状态。如果授予行政征用民财的权力，该权力很容易被滥用。因为它是应急性质，急不急以及急如何，全由权力自己定夺。如果立法不能对紧急状态和应急程度作量化表述，不如不立法。这样既能保障个人财产安全，同时也是为了权力，避免它被滥用的可能。

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