[“十二五”期间]中国政府可能进行的治理改革创

“十二五”期间中国政府可能进行的治理改革创新——俞可平专访

   编者说明：10月12日和13日相关媒体在转发新华社记者采访俞可平同志的新闻稿时，个别重要观点的概括不符合原义。现将新华社编发的采访全文转载如下，以飨读者。

 
俞可平展望未来五年中国政府治理改革创新

星岛环球网 http://news.stnn.cc/china/201010/t20101013_1432018.html

　　星岛环球网消息：新华社13日刊发“迎接五中全会”系列稿件《知名学者俞可平展望未来五年中国政府治理改革创新》，作者：新华社记者王建华、查文晔。全文如下：

新华社记者王建华、查文晔。

　　中国正在着手制订国民经济和社会发展第十二个五年规划（2011年至2015年），它也是改革开放事业进入“三十而立”后的第一个五年规划。

　　“善治”是公共利益最大化的管理过程。欲达善治，必先善政。未来五年，中国政府治理改革和创新将走向何方？将在哪些方面取得重点突破？这不仅关乎“十二五”规划的制订和实施，也关乎国家宏伟现代化战略目标的实现进程，关乎执政党的执政效能，关乎13亿人民的切身利益和福祉。

　　对此极具前瞻性、战略性的重大命题，新华社记者于中共十七届五中全会召开前夕专访了中国知名政治学者、中共中央编译局副局长俞可平教授。

　　新华社记者：哪些方面将是“十二五”期间中国政府治理改革创新的重点？如何改善政府治理？

　　俞可平：政府创新是改善政府治理的重要途径。改革开放以来，中国政府一直在努力进行行政管理体制的改革，并且已经取得不可否认的重大成就。但是，政府改革是一个动态的过程，市场经济的深入发展、民主政治的向前推进、人民群众政治需求的日益提高，以及全球化和信息化的冲击，使得政府必然会面临新的挑战。

　　此外，现行的政府管理体制也还存在着诸多急需解决的问题，例如，在相当程度上助长公共利益部门化的决策体制；政出多门、机构重迭、职责交叉、政事不分、成本过高等现象还比较多；政府提供的社会公共服务还相对不足、其服务品质也需要提高、公共服务均等化体系还远未确立，等等。因此，政府的行政管理体制改革仍然是一项长远而紧迫的任务，是中国政府治理改革的核心内容。

　　中国政府将通过深化政府机构改革、转变政府职能、加强依法行政、强化社会管理和公共服务来进一步创新政府管理体制，力争“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。

　　从政府自身的治理改革来说，我认为重点将是以下五个方面：

　　第一，要建设法治政府。几千年来，中国都是重人治、轻法治的。虽然有的朝代“法制”非常严厉，但是却没有“法治”。皇帝的圣旨比法律还大，法律并不是最高权威。中共十五大提出把“依法治国”作为中国政治发展的目标，这是中国政治发展史上的一个里程碑。光靠经济发展，中华民族是绝对不可能振兴的，还要靠民主与法治。

　　建设法治政府分为三个层次。一是要进一步完善法律体系。提出建立法治国家具有重大意义，但前提是必须有相应的法律体系。中国目前的法律体系并不完备，一些重要的法律尚属空白。

　　二是要提高立法品质。有了法律并不代表万事大吉。如果法律的品质不高，反而会带来更大的社会不公正，公众利益会受到损害，法律的权威也会受到伤害。立法是非常严肃的事情。有些法律在制定的时候就不适合，或者当初适合但随着形势的发展而不适合了，这些都需要进行相应的修订。

　　三是要严格按照法律办事，提高政府依法执政、依法行政的水准。建设法治政府，政府要带头依法行政。依法行政有很多内涵，除了通常理解的严格按法律办事外，还有很重要的一点：政府出台的政策不能与法律相抵触。温家宝总理最近在全国依法行政工作会议上就强调指出，“加强合法性审查，做到下位法与上位法不矛盾、不抵触，政策之间‘不打架’”。

　　第二，要建设责任政府。这包括三层含义：一是政府只要被赋予权力，就得承担责任。政府应当主动去履行它的职责，如果没有做到，就是失职。二是对老百姓提出的要求，政府要及时回应，或者说政府行为发生错误时，自己要积极纠正。“主动尽责”与“被动尽责”这两层含义要得到真正落实还要有第三点保证——失职的官员要追究责任。这三点是任何一个合格政府应该具备的最基本条件。如果做不到这三点，政府怎么为人民服务？

　　第三，要建设服务政府。这些年来中国政府一个很重要的转型就是建设服务政府。最初提出这一目标时，学术界有人表示不理解。他们说，毛主席早就提出要全心全意为人民服务，现在提出要建设服务政府，没有新意。我认为，这是误解，全心全意为人民服务是宗旨，但如果没有一系列具体的制度和机制，这个宗旨就会是空的。建设服务政府，重在建立健全相应的制度和机制。

　　这些机制和制度体现在以下方面：首先，政府要从制度上保障提供优质的公共品。政府出台的政策如果是劳民伤财的，就是劣质的公共品，就应当追究责任。

　　二是政府要完善公共服务的体制。我们的体制还很不完善，比如城乡之间的公共服务差别就很大，发达地区与不发达地区差别也很大，或者中央政府提供的服务被地方官员截留了，有些群体享受不到政府提供的公共服务。

　　三是政府要强化公共服务的职能。这听起来像口号，但其实是非常重要的一个前提。要让我们所有的党政干部真的有这种意识：我的民望，在领导面前的印象，以及我的晋升，不是靠拍马屁，不是靠和上级领导搞好关系，不是靠我的出身和资历，而是靠我为所服务的地区、部门、人民提供了优质的服务。

　　最后，政府要不断增加对公共服务的预算，财政转移支付要向公共服务倾斜，服务政府没有钱也是不行的。

　　第四，要建设透明政府。没有政治透明，就没有廉洁，甚至也会没有效率，黑箱操作不符合现代民主政治的方向。下一步的政府治理改革一定要推动政务公开，要认真贯彻落实国务院颁布的政府信息公开条例。我认为，最近一些年有一系列可圈可点的重大的突破性改革，这就是其中之一。现在，政府有一些信息必须对老百姓交代，如果不交代，老百姓可以起诉你。

　　我们的工作重点还是要把国务院的信息公开条例落到实处，推动政务公开，一定要保障公民合法的知情权。目前党内也在推行党务公开，党中央各部门都要设立发言人，这是很大的进步。但是在推动政务公开方面还有很多事情要做，现在一些领导干部仍然习惯于黑箱操作。

　　第五，要建设廉洁政府。廉洁政府有多方面的意义。首先，腐败影响政府的公信力。为什么一些地方政府对老百姓的公信力不高，甚至在严重流失，很重要的一个原因就是腐败。现在腐败案件的案值越来越大，涉案人数越来越多。前些年我曾乐观认为中国的腐败问题可能已经达到峰值，但现在看来，有一种更可怕的现象，即一些腐败正在成为特权。

　　其次，要建立科学的分权、监督和制约制度。监督是对的，但还应该强调分权。这方面我觉得做得还不够，权力必须有合理的分工，分权之后才能制约和监督。如果所有权力都给了你，再来监督制约你，那是很困难的。

　　再次，还要加大对腐败的惩处力度。现在我们对腐败的容忍度是越来越大了，而不是越来越小了。对腐败要加大惩处力度。从国家的法律制度层面，要对腐败“零容忍”。

　　需要指出的是，要真正做到上述五个方面，仅有政府自身的改革创新是远远不够的，还必须大力推进政治体制改革，特别是在加强民主和法治建设方面，应当有突破性的进展。我们必须清楚地看到，没有民主和法治，就不可能有善政和善治。

新华社记者：未来五年，中国政府治理最迫切需要解决的问题和矛盾是什么？

　　俞可平：改革开放30年后，中国的现代化建设到了一个新的发展阶段。从生产力水准、经济实力、人均收入，到教育文化、民主法治、国际地位，特别是面临的挑战和存在的突出矛盾，都反映着一个新阶段的到来。我一直认为，新中国第三个30年的改革重点，将主要发生在社会政治领域。在眼前一个时期，我们面临的主要问题和紧迫任务，主要集中在以下几个领域或方面：

　　第一，社会公正。公平正义是社会主义的首要价值。没有公平正义就没有社会主义。我们为什么要搞社会主义，为什么社会主义好？最主要的原因是我们认为社会主义比资本主义更公平更正义，更加民主，更加自由，更加富裕。但是现在，我们在公平正义方面遇到了严峻的挑战：居民的收入差距、东西部地区的发展差距和城乡之间的差距日益增大，反映财富分配状况的基尼系数超过了公认警戒线；司法不公正、教育不公平、机会不均等、资源配置不公平等现象大量存在。所有这些都是与社会主义的基本价值格格不入的。

　　我们在讲公平正义的时候，首先想到的往往是收入分配，但其实不仅仅是收入分配，还包括司法公平和教育公平。我们的司法权现在是按照行政区划分设的，地方保护主义在很大程度上存在。最极端的是，一个案件在两个省判，一个是无罪，一个是死刑。教育不公平也很重要，它关系到子孙后代。每一个民族、时代、制度，其成功与否的一个重要原因就是能否把本民族中最优秀的精英分子吸纳到体制中去。但前提必须是精英有条件受良好的教育，从而获得公平的发展机会。

　　针对这些现象，政府要下决心在收入分配方面，包括初次分配和再分配，出台突破性的政策措施，有效降低居民的收入差距；要继续实施扶贫攻坚战略；积极推进城乡统筹发展；全面推行9年制义务教育；在全国城乡开始初步建立最低生活线等社会保障体系；大力推行新型医疗保险制度；建立和完善社会救济和司法救助制度等等。

　　第二，生态环境。这些年我们在享受现代化甜蜜果实的同时，也为此付出了高昂的代价。其中最沉重的代价，就是环境恶化、生态失衡、气候变暖和资源短缺等等。未来五年，中国政府的首要任务是积极实施以《中国21世纪议程》和《中国应对气候变化国家方案》为核心的可持续发展战略，完善环境保护的立法，加强依法治理环境的力度，发展低碳经济和循环经济，建设生态文明和资源节约型、环境友好型社会。

　　第三，公共服务。随着政府明确其公共服务职能，尤其是提出建设服务政府的目标后，中国政府在治理改革中日益偏重公共服务的内容，并且推出了许多改善公共服务的重要举措。但我们必须清楚，我们还不能说已经建成了高品质的服务政府。政府应当提供更多的公共品，特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面，政府通过增加公共服务支出，提供更多的社会服务，增进公共利益。

　　要进一步放松对社会经济事务和公民私人事务的管制，简化行政审批手续。要强化行政责任，实行各种形式的承诺制度和问责制，避免过去经常出现的相互推诿和“踢皮球”，对失职的政府官员进行行政处罚。要努力促进基本公共服务均等化。加大扶贫和财政转移支付的力度，使经济改革的利益更多地向困难群体和落后地区倾斜。我们讲建设和谐社会，小康社会，很大一部分靠公共服务来解决。光靠个人的奋斗是解决不了的，这是政府的责任，政府应该提供更加完善的公共服务。

　　第四，社会管理。中国的人均GDP已经超过3000美元，各种利益关系变得更加复杂，利益矛盾和冲突变得更加明显。例如，社会利益分配在城乡之间、地区之间和个人之间出现分化，不同的利益群体开始形成；公民对政府的不满甚至抵触，在一些地区和部门相当严重；社会利益群体之间开始产生严重的不信任和不合作；刑事犯罪率持续上升，人们日益明显感觉到安全感缺乏。所有这些问题都需要我们加强和改善社会管理。社会管理的主要任务是规范社会生活，维护社会秩序，包括对社会事务、社会组织和社会行为的协调和规范。要努力实现从“以堵为主”的静态稳定向“以疏为主”的动态稳定的转变。社会管理要特别重视公民的参与和社会自治，最大限度激发社会的活力。一个健康而充满活力的公民社会对于国家的长治久安和社会的和谐将是不可或缺的。

　　第五，官员廉洁。严重的政治腐败不仅会大大增加交易成本，从而直接增加公共支出，浪费国家钱财，打击投资者信心；而且会破坏法治，腐蚀社会风气，败坏公共道德，损害社会公正，削弱公共权威的合法性。因此，遏制腐败、建设廉洁政府从改革开放一开始，就成为中国政府治理改革的重点内容。客观地说，中国政府一直在加大反腐败的力度，采取了许多有效地措施，也取得了重大成果。但腐败现象依然相当严重，以制度创新遏制腐败，建设一个廉洁政府，仍然是中国未来治理改革的重点内容。

　　廉洁问题既是政府自身治理的一个重点，也是政府治理社会的一个重点。因为廉洁光靠政府也不行，还要靠社会配合。比方说，教师收红包，医生动手术也收红包，政府提倡不收红包，但老百姓还要送，这不行。现在送红包似乎成为了一种风气、一种意识，好像不给钱就不办事了。一个社会要形成清廉的风气，政府官员要带头，但老百姓也要积极参与，不要去败坏清廉的社会风气。

新华社记者：从过去三十多年的政府治理改革中我们可以吸取哪些经验教训？

　　俞可平：我列出十点。过去三十年我们的政府治理改革取得了很大的成就。三十年的改革是一个整体的社会进步过程，社会取得了巨大成就，不光是经济的成就，政治改革方面我们也取得巨大的成就。西方一些人对此有误解。但确实，我们的政治改革主要集中在政府治理方面，成就很多，但也有不少教训。

　　第一，政府管理体制是政治体制的重要内容。不能把政府管理体制跟政治体制割裂开来。这包含两层意思：有些学者认为政府管理体制改革不是政治改革，认为没有民主选举、没有改革党的体制等等就不是政治改革。也有些人则走向另一个极端，认为政府管理体制改革就是政治体制改革的全部，这也是不对的。政府管理体制改革只是政治体制改革的一部分，是它的重要内容，但并不是全部。反过来说，如果没有党和国家领导制度的改革，没有法治和民主的推进，没有新的政治文化，等等，政治体制改革的任务也完不成。

　　第二，政府的改革创新尤其需要进一步解放思想。不要什么事都先问一个姓“社”姓“资”，是“马”非“马”，属“中”属“西”。在面对政府的改革创新时，我们首先要问，是不是有利于“党的领导、人民当家作主和依法治国”三者的统一？首先要问，对我们的老百姓有没有利？首先要问，对我们的民主法治有没有利？首先要问，对国家的长治久安有没有利？

　　举例来说，我们现在的很多制度，都是从国外引进的。例如听证制度，十年前第一届中国地方政府创新奖颁给了贵阳市的听证制度。当时怕被说成是资本主义的制度，不敢叫听证，叫市民旁听制度。现在我们思想解放了，不讳言“听证”两字，从中央到地方，都要求这么做。还有一站式服务，也是从国外引进的。原先老百姓办事要一个个部门去跑，现在一站式服务，全放在一个大厅里，一下子就全做完了。但当初也是不敢叫一站式服务，在江苏叫“政务超市”。

　　现在，我们还需要进一步解放思想。讲彻底一点，为什么邓小平要把改革和开放连在一起？就是要学习人类文明一切优秀的成果，开放就是交流、学习，否则我们开放干什么？马克思主义之所以能与时俱进，就是因为它善于吸收人类优秀文明的成果。而民主法治就是人类政治文明的共同成果。不要自我矮化中华民族，以为民主法治只是西方的专利，我们不配享有。

　　第三，政府创新需要有整体战略和长远战略。我们不能头痛医头，脚痛医脚，这么大的一个国家，如果没有长远和整体的战略的话，执政成本是非常高的。

　　第四，政府的改革创新需要有良好的制度保障。

　　第五，要善于总结各级政府的改革创新经验。

　　第六，各级党政领导要有高度的政治责任心与强烈的改革创新精神。

　　第七，政府创新不能搞简单的一刀切。因为国家很大，各地情况也很不一样，搞一刀切就不好。比如说退休制度，一刀切就很不合适，还是要从实际出发。

　　第八，政府创新要善于学习他人的先进经验。这既包括国外，也包括国内其他地方好的经验都要善于学习。不要总想着自己创造，标新立异搞政绩工程。

　　第九，各级地方政府的改革创新拥有很大的自主空间。很多地方领导不主动，觉得政府治理改革、政治体制改革都是中央的事情。很多人觉得地方的改革创新中央不鼓励，其实不是的，中央鼓励地方的改革创新。当然，确实存在中央的一些职能部门从部门利益出发不支持地方改革的情况。

　　第十，政府创新不能搞政绩工程，切忌搞“政治秀”。“政绩工程”和“政治秀”就是为了表演官员自己，而不是为了社会的进步和群众的实际利益。不过，关于“政治秀”我要多说一句，不能把官员的所有表现都说成是“政治秀”，官员的一些“秀”是必要的。“秀”就是符号的意义嘛。比如国家领导人种一棵树，你说这棵树真的有那么重要么？它实际上是号召大家种树的意思。这个我觉得很正常，西方也是一样啊，政治家出席一些活动，意义在哪呢，表明他很重视，所以不能随便用“政治秀”来指责领导人。

新华社记者：过去三十多年的政府治理改革中，我们从国外可以吸取哪些经验教训？

　　俞可平：先说一下我在国庆假期读的一本书，《民主：英国千年自由史》。英国是世界上第一个建立近代西方民主的国家。但其民主政治的建立和发展过程充满了艰难曲折。无论是选举权从极少数贵族，到更多的“自由人”，到全体成年男子，再到全体公民；还是自由权从思想和信仰自由，到言论和参政自由，都经历了漫长而痛苦的过程，为民主法治所付出的代价超出我的所知。但人民群众对民主自由的追求终究不可阻挡，没有民主与法治也不可能有英国的现代化。中国的民主道路当然不同于英国，但政治发展其实也是有规律可循的。因此，善于学习借鉴国外政治文明的合理成果，也是我们建设中国特色社会主义政治文明所不可或缺的。说到政府治理就更是这样。

　　不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更稳定的社会秩序，更多的公民支持。换言之，各国政府都希望有更好的治理。政府只有通过不断进行自身的改革创新，才能实现良好的治理。因而，近年来政府创新或公共治理改革为各国政府所重视，成为一种世界性的趋势。例如，美国国务院专门成立了“行政创新中心”。又如，为了推动世界各国政府的改革创新，改善各国的公共治理，联合国还与其成员国共同发起了“全球政府创新论坛”，至今已经举办了7届。

　　从西方国家的实践看，政府治理创新上可以借鉴的地方有很多，很多问题都是共同的。从世界各国政府治理改革的经验看，以下五个趋势非常明显，值得我们重视：第一是从管制政府走向服务政府。第二是从全能政府走向有限政府。第三，从人治走向法治。第四，从集权走向分权。第五，从统治走向治理。统治就是政府自上而下对社会的单向度管制，治理是官员和公民、政府机关和社会组织一起去管理社会。

　
　来源：星岛环球网

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