农村土地制度改革中，农村宅基地改革最为独特、最为敏感，触及到深层次矛盾和重大利益调整。2019年中央一号文件围绕农村宅基地制度改革提出了一系列具有较强针对性、前瞻性的硬任务：稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计，抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见，研究起草农村宅基地使用条例。落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、放活宅基地使用权是农村宅基地改革的核心和重点。积极探索农村宅基地“三权分置”的具体实现形式，厘清村集体组织与农户的产权界限，细化农户、村集体经济组织等相关利益主体之间的权能，对顺利完成2019年中央一号文件提出的硬任务具有重要的实践价值。
落实宅基地集体所有权
“三权分置”体系中的“集体所有权”，是指农村集体组织依法对宅基地拥有占有权、管理权、使用权、收益权和处置权等权能。从理论上讲，农村宅基地集体所有权是农村集体组织的“成员集体”所享有的权利，但是成员集体并不是一个法律“组织”，只是一个抽象的、没有法律人格意义、全体农民的集合群体，因而实践上该权利由农村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使。坚持农村宅基地集体所有，是整个农村土地制度改革不可逾越的底线，必须长期坚持毫不动摇。
落实农村宅基地集体所有权，以确保农户及相关主体合理有效使用宅基地，主要体现在以下方面：
1.农村集体组织依法发包给其成员宅基地资格权，保障农户都能够享受基本的生活居住权益。这是宅基地集体所有的逻辑起点和价值所在。
2.严格坚持“一户一宅”制度，农村集体组织有权收回农户多占的宅基地，不愿退出多占宅基地的农户要向村集体缴纳宅基地使用费，以确保农村宅基地的公平使用。
3.凡农户自愿放弃农村宅基地资格权的，必须将宅基地退回农村集体组织，农村集体组织可依法有偿收回;以其他形式流转宅基地使用权的，应当向农村集体组织备案，切实保障农村宅基地的规范使用。
4.对于重新收回的农村宅基地，农村集体组织有权将其重新发包给未获得宅基地使用权的集体成员，也可以自行开发、入股、租赁、抵押等形式放活集中连片的宅基地使用权，确保宅基地的高效使用。
5.涉及农村宅基地所有权、农户资格权等重大事项调整的，必须实行农村集体组织成员大会或者村民代表会议等议事决策程序，切实保障农村集体组织成员的知情权、参与权、决策权、监督权。
保障宅基地农户资格权
“三权分置”体系中的“农户宅基地资格权”，是基于农户作为农村集体组织成员所获得的宅基地资格权利，本质上属于一种组织成员福利权，只有农村集体组织成员才拥有宅基地资格权，具有典型的社区封闭性、身份依附性和不可交易性。当农户将户籍迁入农村集体组织时，自动获得宅基地资格权;当农户将户籍迁出农村集体组织时，宅基地资格权也自动消失;任何组织和个人无法通过买卖方式获得宅基地资格权。
保障农户宅基地资格权应该重点关注以下问题：
1.从理论上讲，农村集体组织成员平等享受宅基地资格权，然而实践上农户获得宅基地资格权，并不意味着也能够相应获得宅基地使用权。当农村集体组织所拥有的宅基地已经分配完毕后，后来加入农村集体组织的农户虽然自动获得宅基地资格权，但是已经无法获得宅基地使用权。他们或者等待其他农户退回宅基地使用权，或者以继承的方式获得宅基地使用权。
2.只拥有宅基地资格权而没有宅基地使用权的农户，与其他拥有宅基地资格权和使用权的农户一样，可以平等享受农村集体组织将宅基地使用权用于其他经济用途所产生的收益。
3.农户可以依法自愿或以有偿等方式，将宅基地使用权退给农村集体组织，但这并不影响农户的宅基地资格权，将来农户仍然可以向农村集体组织提出申请，重新配给或者赎回宅基地使用权。
4.要严格界定农村宅基地资格权依据，既要避免非农村集体组织成员非法取得宅基地资格权，又要切实保障农村集体组织成员的宅基地资格权益，任何组织和个人不能强制剥夺农户的宅基地资格权。
放活宅基地使用权
“三权分置”体系中的“宅基地使用权”，是指农村集体组织成员依法享有的宅基地占有权、使用权、收益权和一定条件下的处分权。
在当前乡村振兴战略深入推进的大背景下，要通过深化农村宅基地产权制度改革，全面放活宅基地使用权，挖掘乡村多重价值和功能，构建乡村价值输出体系，促进城乡资源双向流动，将乡村建设成为百花齐放、剧目丰富的大舞台。
1. 要整合利用宅基地改革、村庄整治等所节约的建设用地，建设一批综合性、活态化的乡土博物馆，集中搜集农业生产用具、生产生活遗物遗迹，保护和传承农耕和民俗文化，加快推进乡村记忆工程。
2. 利用乡村独特的自然山水、乡土风情、生态宜居等优势，吸引热爱民间艺术的文艺工作者来乡村采风创作，打造一批影视村、摄影村、民俗村、画家村、茶道村等艺术旅游村，让文创激活乡村、艺术唤醒乡土，为乡村振兴插上艺术的翅膀。
3. 结合下乡返乡创新创业等政策，推进乡村振兴创业创新创客工程，培育壮大农村创客队伍，为乡村振兴提供“动力源”。
4. 以土地入股、联营等方式积极探索引入社会资本，利用企业运作模式进行经营管理，重点是以“旅游+”“生态+”等模式，推进农村宅基地改革与旅游、文化、教育、康养、体育等深度融合，使之成为设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、渔夫垂钓、旅游小镇、田园综合体等新产业新业态，有序推动城市资源向农村流动。同时，要探索将农村宅基地纳入集体经营性建设用地入市范围，构建农村集体建设用地与国有建设用地同平台、同规则并轨运行的市场交易体系，确保农村集体组织及其成员长久享有宅基地入市的收益。
(作者：王新志，山东社会科学院农村发展研究所)
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