于建嵘：破解“政绩共同体”的行为逻辑

于建嵘：破解“政绩共同体”的行为逻辑

时间:2011-02-12 09:22  作者:于建嵘  来源:南方周末2011-2-11

　　■在官本位体制下，上级想保住自己的官位，多为自己脸上贴金，下级则野心勃勃，试图通过捷径迅速上位。

　　■利益是永恒的关系链接物，如果不把上下级之间的利益连带关系打破，政绩共同体就不可能瓦解。

　　■“政绩共同体”正是地方政府官员追求组织利益最大化而形成的攻守同盟。这个问题形成的主要原因在于信息不对称，公众很难对其进行有效的监督。要破解政绩共同体这一制度难题，首先要保障公民具有知情权，从而获取政府运行的基本信息。

　　政绩共同体不同于一般的利益共同体，它更多地体现在上下级之间。

　　逻辑之一：利益彼此共容

　　如果一个地方或国家的权力比较集中，地方官员的权力来源是自上而下的赋权，而不是自下而上的授权，那么，在政府科层结构中，下级受上级的领导，下级对上级负责，他们的各种行为就往往以迎合上司的意志和偏好为主要特征。

　　由于下级官员的政绩是上级官员政绩的重要组成部分，因此，下级官员拼命搞政绩，在某种意义上，是讨好上级官员的一种明确的表示和努力。在一个相对封闭的政治体系内，大家通过往上报政绩来进行政治沟通和行政传递：乡镇干部报政绩给县委书记，县委书记再往上级报政绩。这样，上级官员就会对下级官员的某些违法乱纪行为表示理解，甚至在一定程度上予以纵容。下级官员只要能恰当拿捏并掌握平衡，就会获得丰厚的物质奖励和政治回报，从而得到快速提拔。

　　共同体的上下级之间在利害关系上，是一荣俱荣。因为在政治问责制的威胁下，一旦下级出了问题，往往会牵扯出上级的连带责任，导致上级领导受到行政处分，甚至丢官罢职。这样，在官员的评价体系中，最受欢迎的往往不是最具责任感和具有革新精神的官员，而是惹事最少的官员。上级领导不怕下级没成绩，就怕下级出事惹麻烦。这促使他们循规蹈矩，墨守成规，不求有功，但求无过。一旦下级出了事，上级比下级更加焦虑不安，总是千方百计地遮掩或不遗余力地摆平，以求息事宁人。为了维护共同体的利益，他们在一些重大事项上，往往事先进行协调沟通，弥合异见，达成一致，对外统一口径，利用各种可能的途径封锁信息，甚至采取暴力手段打压。

　　这种政绩共同体背后虽是利益纠葛，但这种利益比直接的经济利益要隐蔽，所以上级更容易出面为下级开脱，下级也就更显得理直气壮。

　　政绩共同体最大的特点是：上级官员可以明确知道自己的利益是什么，可以说，下级官员取得的所有政绩都可以成为自己的；为了政绩，哪怕是违规甚至犯法行为都可以用漂亮的理由包装，抬到桌面上来，作为经验在更多的地方推广。因此，为了共同的政绩，官员们常常互相合谋，甚至不惜破坏民主法制，侵犯公民合法权益。

　　逻辑之二：信息不对称，下级糊弄上级

　　由于下级官员的前途和命运完全掌握在上级官员的手中，下级必须对上级言听计从，惟命是从，甚至糊弄领导。在这种情况下，他们很难脚踏实地地做些实际工作，往往只做些表面文章，不能真正为老百姓解决实际困难。

　　部分官员弄虚作假，阳奉阴违，是导致社会价值取向倾斜、是非标准混淆、政府诚信缺失的根源。当上级领导来进行专项检查时，他们会组成精干的接待班子，搜信息、动脑子、做方案、抓落实，竭力做到汇报有“闪光点”，让上级听好；参观有“亮点”，使上级看好；吃喝玩乐有“特点”，把上级的嘴堵好。

　　对于上级的视察和考核目的，下级早就心知肚明，因此根本不可能针对现实问题，提出切实的解决方案。面对上级领导的考核或询问，下级往往小心谨慎，遮遮掩掩，避重就轻，言不由衷，欺上瞒下，不说实情，不讲真话，归根结底还是利益牵扯太多，不敢讲真话。说真话越来越难，是强势政绩共同体的衍生物，它所折射的是领导干部工作作风的浮华不实，严重地造成了制度运作的畸形状态。

　　如果政府官员实行异地任职，任期有一定限制，为了得到快速的提拔，他们往往希望在自己任内干出成绩，为此不惜追求一些虚假政绩，搞一些形象工程，最后的结果是劳民伤财，给下一任留下一个烂摊子。

　　逻辑之三：利益冲突有限度

　　尽管共同体的内部保持一团和气，维持着表面上的团结和一致，但其内部却有深刻的利益纠葛。

　　上级往往会偏袒与自己直接利益相关的下级，下级因为有上级的默许，行为会更加肆无忌惮，这就会造成官员内部评价体系的不公。加上官商勾结和权力寻租，在利益的分配上，会出现非常不均衡的现象，从而激化政府机构内部的矛盾。

　　政绩共同体为了各自的利益，形成了灰色的交易链条，成为政治腐败的主要源头。这也表现在一旦某位高官落马，往往牵扯出与之相关的众多其他官员贪污腐败的案件，导致一批官员下台。在政绩共同体的潜规则里面，每当一个新的领导人上台后，他就会对领导班子进行大的调整，在主要职务上安插自己的亲信。现代官场中“站队风”盛行，跟对人就会直步青云。所谓“一朝天子一朝臣”的制度弊病，依然在现代政治中延续。

　　在官本位体制下，上级想保住自己的官位，多为自己脸上贴金，下级则野心勃勃，试图通过捷径迅速上位。上下级在权力的分享和利益的争夺之间发生关系，一方面，两者谋求双赢局面，另一方面，两者之间的冲突使其合作存在裂痕，难以持久。

　　利益是永恒的关系链接物，如果不把上下级之间的利益连带关系打破，政绩共同体就不可能瓦解。纪检、政法部门受到地方党政主要领导的遥控，监督很难到位，欲望只能肆意膨胀。

　　更重要的是，“官官相护”作为官场准则，在长期的历史发展中，形成了巨大的惯性能量。只要政绩共同体不消失，各级政府和官员注定会在许多影响各自切身利益的事情上，遮短护丑，隐忧藏险，从而大事化小，小事化了，最后落个你好我好大家好，皆大欢喜的局面。人性本身所具有的趋利避害的本能，促使他们规避政治风险，相互之间为了共同利益而进行袒护，这是造成制度发展凝固和滞后的根源。

　　破解之策：权为民所授

　　布坎南在讨论“政府失灵”问题时，提出了“内部性”的解释框架，即政府及官员追求自身利益而非公共利益或社会福利的现象，或者说用组织利益和个人利益代替公共利益。“政绩共同体”正是地方政府官员追求组织利益最大化而形成的攻守同盟。这个问题形成的主要原因在于信息不对称，公众很难对其进行有效的监督。要破解政绩共同体这一制度难题，首先要保障公民具有知情权，从而获取政府运行的基本信息。

　　民主的政府，由于各种力量的相对均衡而达成妥协。而且，政府一旦成立，就会产生独立的利益。如果不认识到这一点，就不能理解公权力的自利行为。我们的努力，就是要使具有自利性的政府权力受到制约。这需要力量。

　　为此，破解各级政府官员之间政绩共同体的治本之策在于，稳步推进政治体制改革，做到权由民所授，权由民所察，权由民所用，让各级政府和官员的执政行为，由对上级负责转变为对百姓负责，让老百姓决定政府官员的进退去留，从而确保各级官员的执政行为，由对上级负责转变为对百姓负责，实现民主执政，依法执政。

　　(作者为中国社科院农发所社会问题研究中心主任、教授)
 

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