郑永年 ：如何重建中国包容性社会

郑永年 ：如何重建中国包容性社会 

● 郑永年
   

    中国领导层最近强调中国要追求包容性经济增长（inclusive growth）模式。包容性增长是与排他性增长（exclusive growth）相对的。两者的区别不难理解，前者指的是不同社会群体都能共享发展成果的增长模式，后者指的是只有一些社会群体可以享受成果的增长模式。

    提出建设包容性社会非常重要。原因很简单，排他性增长已经成为中国经济发展的主导模式，社会已经演变成排他性或者封闭性社会，也就是人们日常所说的分化性社会。排他性增长必然导致社会的分化。排他性增长表明一些社会群体垄断经济发展过程，独占经济发展所带来的成果，而被排挤出经济发展过程的社会群体，所能分享的经济成果甚微，甚至没有。这样的增长模式必然导致社会分化，即一些社会群体越来越富，另外一些群体越来越贫穷。一个高度分化的社会，必然导致各社会群体之间的冲突。这就是中国目前所面临的实际情况。

    那么，如何才能实现包容性增长和包容性社会呢？这首先要寻找产生封闭性或者排他性经济模式的原因。在任何社会，包容性增长和包容性社会都会随时面临挑战。这是因为总有很多因素促成经济的增长和社会趋向排他性和封闭性。例如，产权和资本不平等分配，会导致一些社会群体拥有各种垄断机会。一些占据社会、文化和政治战略要位的社会群体（例如高等级身份者和贵族）也会使用他们所有的资源来垄断机会，排挤其他社会群体共享发展机会和成果。
    

    任何社会都会产生排他性发展
    

    即使是现代民主社会也会产生排他性的发展。正如已逝美国教授奥尔逊（Mancur Olson）所言，即使在开放社会，利益集团经常会演变成既得利益集团或者“分利性”集团，垄断机会，驱使社会向封闭性发展。因此，在任何社会，如何保持经济发展过程的开放性和社会的开放性，都是一个严峻的挑战。奥尔逊教授是比较悲观的，认为一个社会从封闭性向开放性或者从排他性向包容性的转型，大多是在战争和激进的社会运动之后才会达成。

    中国改革早期是典型的开放性和包容性增长，但最近的十多年来，增长模式越来越呈现具有排他性和封闭性。那么，早期是如何造就开放性发展的？后来又如何变成封闭性和排他性的呢？

    改革开放之初，邓小平提出“让一部分人先富起来，走共同富裕”的道路。在此之后的1980年代和1990年代的大部分时间里，中国实现了包容性的经济增长，即社会群体的大多数都从经济成长过程中获得了利益。包容性经济增长，主要通过政府把经济发展过程开放给所有社会群体而实现的。任何社会都存在着既得利益，而既得利益都不可避免地要阻碍改革。开放经济过程给不同社会群体，成为中国改革者克服既得利益的有效手段。因为中国城市既得利益比较强大，因此政府选择农村改革先行。农村一直流离于体制之外，来自体制的阻力小。

    同样，在城市改革开始时，因为国有企业部门既得利益很大，因此就先不动国有企业，而是容许在国有企业之外发展出一个非国有部门来。先不动既得利益，而是容许在既得利益之外产生新的利益，等新利益成长起来之后再动既得利益就比较容易。因为新的利益不仅会对既得利益产生很大的压力，而且新利益也开始具有能力来消化和吸收改革既得利益所能带来的后果。这种方法不仅仅是中国改革者的改革策略，而且实际上这样做的结果，使得现存经济体制和经济过程越来越开放，把不同的社会群体容纳进来。（应当说，对外开放也是这个过程的一部分。）
    

    改革开放的双重失败
    

    但是，因为改革没有能够深化，甚至出现改革偏差，1980年代和1990年代使多数社会群体都能受惠的经济发展模式，很快就演变成为排他性的和封闭性的发展模式。这里主要表现为两个失败，一是经济的失败，二是政府作用的失败。经济的失败指的是“一部分人富裕起来”了，但没有能够实现“走共同富裕”的局面。政府的失败指的是既没有能够促成一个包容性经济结构的产生，也没有能够在二次分配上保障基本的社会公平和公正。

    这两个失败是相互关联，互为促进的。封闭性经济结构导致了中国社会阶层和阶级的固定化。一方面，无论是财富和权力都具有了封闭性和继承性；另一方面，财富和权力之外的阶层的社会流动越来越困难。这种情况本身就可造成富者越富、穷者越穷的局面，再加上政府分配的失败，社会的高度分化就不可避免。

    用中国经济的术语来说，这两个失败也可以说一次分配和二次分配的双重失败。在中共十七大之前，中国经济政策的主题是“一次分配讲效率、二次分配讲公平”。就是说，无论是一次分配和二次分配，都没有能够促成包容性社会的形成；相反，这两次分配都促成了社会向封闭性和排他性发展。

 
    政府在一次分配和二次分配过程中的作用应当有分野，这并没有错。但如果把一次分配仅仅看成是“效率”，那么就大错特错了。对包容性社会来说，一次分配远较二次分配要重要，如果一次分配不能实现社会的基本公平，那么不管二次分配如何努力也会无济于事。道理很简单，一次分配是结构性的，而二次分配只是对一次分配的补充和纠正而已。

    因为一次分配仅仅强调效率，而效率在中国的制度背景下只是以GDP来衡量，这就促成了一切为GDP服务的经济结构。这样一个结构必然是一种不平衡的结构、一个封闭性和排他性的结构。这表现在各个方面，例如国企和民企、大型企业和中小型企业、外企和内企等等关系中。中国的现实是，大型国企是中国经济的主体，而中小型民企占据非常次要的地位。前段时间有个统计，民企500强利润总和不及两大央企，就是这个现实的写照。在要把央企做大做好的政策取向下，国家大部分财力（尤其是2008年金融危机之后）流向了央企。央企大扩张是这些年来中国经济的一个特色。相比之下，中小型民企的情况非常糟糕。缺少资金的民企得不到国家控制的银行的大力支持，而财力比较富裕的民企则没有投资空间。

    这种局面产生着很多问题。国企经常是依赖其行政和政治权力取得垄断地位来扩张，较之民企，其生产效率低下。更为重要的是，中国的国企不是西方的公共部门，而大都是一个个封闭的“小王国”，和社会上的大部分人没有丝毫的关系。名义上属于国家，实际上属于国企的掌管人或者国家代理人，他们对国企拥有绝对的支配权。国企的财富从理论上应当属于国家，但实际上属于代理人。这就造成了财富分配的不公平。国企用行政和政治权力向社会聚财，但聚集起来的财富则在内部分配。同时，国企扩张导致中小型民营企业空间缩小。在任何社会，中小型企业是解决就业和分配公平最有效的手段。中国的中小型企业已经承担着解决就业的重任，但在政策上仍然处于弱势地位。
    

    政府角色错乱使二次分配也失败
    

    此外，在外企和内企之间，政府（尤其是地方政府）政策也往往倾向于前者。外企在很长时间里享受着本国企业所不能享受的特权。为了地方税收，地方政府往往站在外资企业一边，拼命压低劳动者工资和土地价格。

    在一次分配方面，还存在着政府的规制问题。政府可以扮演一个重要的角色，来促成一个开放和公正的经济结构，例如制定反垄断法和规定最低工资标准。但很显然，这方面政府也失败了。反垄断法在庞大的国企面前只是一纸空文。最低工资标准不仅资本者反对，地方政府也有很大的抵触和抵抗。所有这一切都导致了极端畸形的一次收入分配。经济从结构上保障了少数社会群体的利益，而不顾大多数社会成员的利益。

    如果一次分配失败了，那么还有二次分配。但是，二次分配在很大程度上甚至比一次分配更失败。上世纪九十年代中期以后，人们希望通过提高和强化“国家能力”（主要是税收能力）来达到二次分配，从而实现和保障基本的社会公平。但现实又怎样呢？最近十多年来，国家的税收收入一直以每年两位数的速度在增加，但社会居民的收入差异（主要是以基尼系数来衡量）也在以同样的速度扩大。这和原来的设想刚好相反。国家税收能力越高，收入差异越大。这种情况是很难用任何经济学理论来解释的。

 
    为什么会这样？税收的增加取决于经济的增长。经济增长和税收的增长具有一致性。税收增长和收入差异扩大的一致性，主要有两个相互关联的原因，一是经济增长的来源，二是保障社会公平的公共部门的缺失。很多年里，中国经济增长的来源显然不是生产力的提高和技术的改进，而是依靠破坏社会。1997年亚洲金融危机之后的医疗和教育、2008年金融危机之后的房地产，都成为了经济增长的来源。这些在西方属于公共部门，需要政府的大量投入和保护，但在中国往往成为暴富产业。这种发展模式本身就表明，中国难以确立一个像西方那样的公共部门，包括社会保障、医疗、教育和住房等等。在早期，政府缺少社会政策的意识，没有注意建设公共部门。等到现在有意识了，公共部门已经高度经济政策化，并且已经被既得利益所占据。因此，现在的情况是，一方面是政府努力建设公共部门，但另一方面是经济模式破坏着公共部门。

    很显然，要实现包容性发展模式和建设包容性社会，就是要重新打造一个如改革开放早期所出现的开放性经济过程和开放性社会。这里政府和改革者的策略非常重要。如果改革者站在既得利益一边，那么无论怎样的改革，都会深化经济过程和社会的排他性和封闭性。但如果改革者在既得利益之外培植新的利益，那么不仅可以克服既得利益，塑造开放性和包容性社会，使得社会的各种利益重新回归一种均衡状态。 
 

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