民法专家刘克希

　　12月30日，《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》(下称“二稿”)征求意见的时间将会截止。昨天，长期关注这一条例的著名民法专家、省人大常委会法工委副主任刘克希寄出了他的意见和建议。他说，“二稿”虽有诸多进步之处，可在整体制度设计上，“二稿”过多地采纳了“市长们”的意见，可以说是一个“市长稿”，还不如“一稿”。为此，他提出了六大建议。

　　A 危旧房改造 新街口也可能属“基础设施落后”？

　　刘克希认为，“二稿”最实质、也是最大一处修改，是第八条第五项的规定。该项规定将“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，界定为“公共利益”，从而可以征收房屋。

　　对旧城区改造，刘克希个人持赞成观点。“二稿”的问题在于，什么是“基础设施落后”？刘克希认为，城市的基础设施有较为明确的定义，通常包括能源设施、给排水设施、交通设施、环境设施、邮电设施、防灾设施等方面，但是“基础设施落后”却是一个不确定的、相对的概念，什么是落后，怎么来界定，由谁来界定？这个弹性实在太大了。

　　若根据这一条，地方政府几乎可以指着城市中的任何一个地方，说那儿“基础设施落后”，需要进行“旧城区改建”。比如，政府就可以指着商贸最繁华、各种先进业态最集中的新街口等居民区或商业区，说这里的交通设施、能源设施落后，从而就可以“公共利益的需要”为名，对这个“地段”进行“征收”，进行“旧城区改建”，被拆迁人却没有任何拒绝的理由。

　　刘克希说，原来“一稿”对虽然没有从实体上作具体界定，但程序上设计了非常科学、公正的“三重保障程序”，足以保护危旧房所有权人的权利。

　　■刘克希建议：如果认为原来的“三重程序保障”尚有不够科学、严密之处，或者认为保护得“过头”了，那完全可以通过修改完善来完成，而不应当全盘否定。

　　B　公共利益 “公共利益”界定不仅仅是程序问题

　　的界定是条例的最大关注点。刘克希说，“一稿”对公共利益的界定，在第一章总则部分，仅次于立法目的、法律适用两条之后，在第三条作了规定，这是正确的。“二稿”的变化是，在第二章的“征收程序”中对公共利益作了规定。将“公共利益”仅仅作为一个程序性问题，规定在“征收程序”中，直接削弱了界定“公共利益”，显然是不妥的。

　　“因为对公共利益的界定，主要是一个实体问题，而不是一个程序问题，至少不仅仅是一个程序问题。”刘克希说，根据宪法和物权法规定，符合公共利益的需要，才能征收，从而才谈得上拆迁、补偿，这是前提。也就是说不符合公共利益的需要，就不得征收不得强拆，而只能通过平等协商购买，这是大前提。将“公共利益”的界定放在“征收程序”一章中规定很不合适。刘克希说，“二稿”对公共利益的界定，不光存在普遍质疑的过于宽泛的问题，在立法技术上也不符合立法规则和通行做法。

　　■刘克希建议：“一稿”是符合行政法规起草规范的。所以，建议将“公共利益”的界定，仍按“一稿”作为本条例第三条。

　　C 适用范围“征收”就不适用这个条例了吗？

　　刘克希说，根据宪法和物权法的规定，征收涉及两个方面，首要的是征收条件，次要的才是补偿。

　　“一稿”在第二条明确规定“实行征收”和“给予补偿”二者都适用本条例。无论从法律规定、法律精神还是立法技术看，都是正确和必要的。

　　但是，“二稿”删去了这条规定。取而代之的第二条规定“征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿”，而更为重要、更需要规范的“征收”却不见了，这与条例名称《国有土地上房屋征收与补偿条例》也不相符，“二稿”似乎成了单一的‘补偿条例’了。”

　　■刘克希建议：“二稿”在条例规定上存在缺陷。恢复“一稿”第二条规定，即“实行征收”和“给予补偿”都适用本条例。

　　D “回迁”权利 补偿给1万新房卖3万怎么“回迁”？

　　很多人注意到，“一稿”当中很多有利于被拆迁人的条款被删除，比如第十九条及第二十九条中关于补偿方式的相关规定，赋予了被拆迁人享有选择补偿方式的权利，其中包括“回迁”，即“因危旧房改造的需要征收房屋并进行住宅建设的，被征收人享有回迁的权利”。“二稿”中这些内容被删除。取而代之的是第十八条第二款：因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

　　实际上，根据“二稿”规定，地方政府把这个地段征收、拆迁后，并未给予该地段上的被征收、被拆迁人任何有别于其他公民的权利，被拆迁人和其他在这个地段买房子的公民处于完全同等的地位，开发商在这儿建好房子以后，包括被拆迁人在内的任何公民都有权购买，被征收人没有因为被征收而受到任何照顾。刘克希说，这个条款根本没有价值，完全是多余的。

　　前段时间，南京市凤凰西街片区拆迁，每平方米只补偿1万元左右，而中海地产在此处新建成的住房，每平方米卖到3万元。事实上，对这个片区被征收人而言，显然是无力购买被拆迁地段上新建住宅的。

　　■刘克希建议：恢复被征收人享有补偿方式选择权的规定，并规定旧城区改建地区建有住宅而被征收人要求回迁的，其购买新房的价格不得超过征收补偿价格的10%至20%。

　　E 具体权益 删除诸多保障性规定还埋下了“伏笔”

　　刘克希说，“一稿”中有被征收人诸多的保障性规定，但在“二稿”中均被删除了。

　　“一稿”第三十条第三款曾规定，因房屋征收部门未按照补偿协议提供产权调换房屋而延长过渡期限的，对自行安排住处的被征收人，房屋征收部门应当自逾期之月起增加临时安置补助费；对周转用房的使用人，应当自逾期之月起支付临时安置补助费。“二稿”删除了这一规定。

　　刘克希告诉记者，这样修改，意味着即便房屋征收部门违反协议、延长过渡期限，也可以不给被拆迁人增加、支付临时安置补助费了。现实情况是，包括江苏、上海等地在内的大多数省级地方性法规都规定，如果房屋征收拆迁延长过渡期限，必须给予被拆迁人“增加”临时安置补助费，并对增加的比例、倍数作了具体规定，这是一种成熟的制度，而且，延长过渡期限，在现实当中相当普遍，如增加、支付临时安置补助费，就会为房屋征收部门不依法行政、不守信创造了条件，相应的则是，被拆迁人的权益则被侵害。

　　诸如此类的还有：“一稿”规定“公告时间不得少于30日；但是房屋征收范围较大的，公告时间不得少于60日”。这“60日”的规定是很有必要的，但“二稿”将“60日”删去了。又如，“一稿”规定征收公告应当将“征收目的”、“实施时间”予以公告，而“二稿”删去了这些规定，“征收目的”、“实施时间”等就不需要公告了，“征收目的”随时随地都可能变化，“实施时间”也可以任意拖延了。

　　“一稿”对“中断供水、供热、供气、供电等方式拆迁”的情形，明确界定为违法行为，而且并无限制，“二稿”将此修改为“违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬拆”，从而在“违反规定”、“非法方式”、“迫使”三方面埋下了伏笔。难道可能符合规定中断供水、供热吗？中断供水、供热可能是“合法方式”吗？中断供水、供热还不是“迫使”吗？

　　■刘克希建议：恢复“一稿”对被征收人此类具体权益保障的规定，并删去“二稿”中的“违反规定”、“非法方式”、“迫使”等相关方面的“伏笔”。

　　F 法律责任 征收部门具体违法行为被抽象化了

　　城市房屋征收与拆迁过程中，被拆迁人处于明显的弱势地位，作为征收主体的地方政府，应该有足够的责任担当。但令人失望的是，无论是政府应该承担的行政责任还是其他，“二稿”都在很大程度上进行了削弱和“掩藏”，为损害被拆迁人权利埋下了免责后门。其实，除了对政府及房屋拆迁部门的约束条款被废除之外，非法征收、拆迁所要承担的法律责任在“二稿”中也被不同程度的削弱。

　　刘克希说，“一稿”在法律责任部分，分别以专条对县级以上人民政府、房屋征收部门及其工作人员具体的违法行为，列举了“非因公共利益需要征收房屋”、“未按照房屋征收决定确定的征收范围实施征收”等14种具体违法行为，对约束政府、房屋征收部门及其工作人员的行为，对其违法行为进行追究，作了具体的规定，比如第三十四条共六项，第三十五条第一、二、四、五项，第三十八条第一、二、三款等，这些条款明确、具体、可操作，有利于被征收人根据这些规定维护自身权益，有利于追究违法者的法律责任。当然这些具体规定，也是戴在政府、房屋征收部门及其工作人员头上的“紧箍咒”。现在的“二稿”几乎把这些具体的违法行为及其具体法律责任全部删除、“掩藏”起来，取而代之的是“滥用职权”、“玩忽职守”、“徇私舞弊”过于抽象的表述，可操作性和规范性被严重削弱。

　　■刘克希建议：“一稿”中关于非法征收、拆迁所要承担的法律责任等相关规定是良好的，很有必要，完全不必删除，因此，建议恢复“一稿”的这些规定。

　　实习生 吴姗 记者 于英杰