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时间：2010-12-27 21:06:34 作者：admin来源：中国治理网阅读：1933
1. 政府直接干预经济是必要的吗？
自金融危机发生以来，中国经济一枝独秀，保持了旺盛的增长势头，在2009年增速达到8.7%的基础上，2010年有望突破10%。国内外普遍认为，这样的增长速度和政府主导的大规模投资分不开。由此，国内出现了一种看法，即中国以政府为主导的发展模式优于西方以市场为主导的模式。这种观点虽然没有得到西方人士的认同，但中国强劲的经济表现也让他们不得不对市场主导模式产生怀疑。比如，奥巴马总统的经济顾问拉里·萨默斯在辞职之前为奥巴马访问印度打前站，在孟买的一次讲话中明确表示，以市场为导向的“华盛顿共识”已经过时了。同时，他对中国发展模式的概括契合了国内一些人对所谓的“北京共识”的认识，即中国的成功得益于国家主导的重商主义政策。但是，他没有夸奖中国的意思，而是认为，重商主义伤害了其他国家的发展，也限制了中国国内民众福利的改进。为此，萨默斯提出了“孟买共识”，即一种照顾民众福利改进的、民主的经济发展模式。换言之，他希望印度能够在民主条件下实现中国式的高速增长，从而证明“北京共识”在长期的失败。萨默斯对“中国模式”的概括是西方的主流观点；在许多西方人士的眼里，中国就像一个不懂规矩、占他人便宜的暴发户。尽管这里有偏见的因素，但是，国内对政府作用的夸大难道不也要负责任吗？
中国政府对经济的干预在过去七八年大大增强，而中国经济在这段时间也实现了高速增长。但是，两件同时发生的事情之间并不必然存在因果关系，就好比有人发现街上女人穿裙子的时候股市就上涨并不意味着女人穿裙子带动了股市上涨一样。强调政府干预作用的人似乎忘记了，过去三十年里中国发生的最大变化是政府对经济和社会干预的弱化，而我们有充分的理由相信，这是中国经济高速增长的根本原因之一。这些理由在过去的三十年里已经说过千万遍，我没有必要在这里重复其中任何一条。我想讨论的，是两条肯定政府干预的意见。
一条是政府的主流观点，即政府的直接干预有利于中国战略性产业的发展。君不见，中国的高铁里程马上就要成为世界第一了，难道这不是国有企业的优势吗？事实却是，中国的铁路太盈利了，“铁老大”不愿意让民间资本来分一杯羹。又云，如果没有三家国有石油公司到海外去开采石油，我们的石油供应能得到保障吗？事实却是，三家石油巨头卖给国内消费者的汽油的价格并不比国际价格低，它们的石油供应完全可以在国际市场上找到替代。即使是最敏感的军事工业，也未必一定要完全由国有企业来承担，只要保密工作做得好，私人企业一样可以做军工产品。总之，那些貌似只有国有企业才能做的行业，多数不过是国有企业占据高度垄断地位的行业；所谓国有企业的优势，不过是垄断国企制造的自我保护的神话。而在另一方面，政府为这些国有企业背书的结果，是中国背上“国家资本主义”的十字架，是发达国家有理由拒绝中国的市场经济地位，是他国不愿意卖给中国企业有价值的资产，因为它们怕中国企业的背后有中国政府的操纵。所有这些，都将成为中国融入世界的巨大障碍。
另一条是崔之元提出来的，即政府对经济的直接干预有助于私人经济的发展。崔之元认为，中国没有必要回到计划经济时代，但是，一定数量的国有企业，特别是国有金融企业可以增加政府收入，政府有了这些盈利之后，就会降低对私人企业的税收，从而促进私人经济的发展。这个观点很新颖，在逻辑上也是成立的，但却经不起数据的检验。自2009年四万亿政府投资实施以来，地方政府融资平台如雨后春笋般出现，但政府收入非但没有减少，而且大大增加了，政府预算内收入继2009年较上年增长7147亿元之后，2010年预计比2009年再增长近1.2万亿元，达到可观的8万亿元。到目前为止，没有哪个政府认为自己的钱太多了；即使国有企业上缴利润，政府也绝不会减少对私人企业的征税。反倒是在那些私人企业发展好的地方，政府对私人企业的税收表现得更“仁慈”一些，原因是那里的政府官员更可能接受放水养鱼的道理。放眼全国，那些国有企业或国有金融机构多的地方，也是私人经济更不发达的地方，其中一个原因，恰恰是因为国有企业和金融机构对私人经济具有挤出效应——它们占用大量的银行贷款，挤掉了私人企业获得贷款的空间。
2. 什么样的政府有利于经济增长？
然而，否定政府直接干预经济的正面作用，不等于说政府就不重要；在一个现代社会里，否定政府的作用就如同是在说梦话。一个应该问的问题是：什么样的政府有利于经济增长？
对这个问题最有影响的回答是“发展主义”政府。这是从亚洲奇迹中总结出来的观点，世界银行1993年的发展报告《东亚奇迹》对此有详细的阐述。所谓发展主义政府，就是能够自主地制定有利于一个国家长期经济增长的经济政策的政府。世界银行的报告以及其他一些研究表明，这样的政府对经济的干预非常深，甚至有意扭曲价格信号，以利某些特定行业的优先发展。但是，要使这些干预有利于一个国家的长期经济增长，政府必须是一个“好人”政府，否则，这些干预就会成为政府官员积攒私利的手段。因此，发展主义政府即使存在过，也是在特定的国家和特定的时间里存在的。比如，东亚如果的确存在过发展主义政府的话，其原因可能是儒家传统对政府官员起到了教化的作用。离开了东亚，发展主义政府就很难找到了；因而，发展主义政府不是一个能够向全世界推广的概念。
那么，东亚政府的哪些特征是可能向其他地区推广的呢？笔者从2008年开始提出“中性政府”这个概念，认为中性政府是对东亚政府行为中的成功因素的总结。所谓中性政府，就是那些面对社会利益集团之间的争斗采取中性立场的政府。发展主义政府要求政府打心眼里具有推动经济发展的主观意愿，而中性政府则只要求政府不要在利益集团之间采取一个有偏的立场。两者的差别有点儿像柏林对主动自由和被动自由的区分，前者是一个命令性的命题，而后者是一个禁止性命题。柏林对主动自由的一个批评是，对主动自由的追求会导致政府假此名义压制个人自由。这个批评可以用到对发展主义政府的批评上，即政府会假借经济发展的名义干涉民众的权利，而最终损害国家的长期发展。把这个批评用到当今中国是最合适不过的了：地方政府在强拆老百姓住房的时候，不都是冠冕堂皇地声称是为了地方经济的发展吗？中性政府虽然不保证政府不会去干涉民众的权利，但也不给政府干涉的口实。更为重要的是，由于中性政府采取不偏向任何利益集团的立场，它会比一个有偏的政府更可能采取有利于长期增长的经济政策。要理解这一点，我们只需理解为什么一个有偏的政府不利于经济发展。
有偏的政府就是总是向着某些特定利益集团的政府。通常，这样的集团是那些强大且足以挑战政府执政地位的集团，为了收买它们，政府不得不照顾它们的利益，让它们在某些重要领域获得垄断地位。这样一来，即使政府还想发展经济，强势利益集团的垄断地位也会阻碍新企业的进入和新技术的开发，从而窒息经济增长。
中性政府无需照顾任何利益集团的利益，即使它本身具有自己的利益，获得这些利益的最好途径也是全面地发展经济，因为社会中不存在与之分利的其它强势集团。许多人对中性政府的误解，在于以为中性政府就是清廉政府。这背后的原因，是一个预设，即只有一个清廉的政府才会致力于经济发展。但这个预设是不成立的。从国际比较的角度来看，中国是腐败程度很高的国家，但中国也是世界上经济增长最快的国家之一。这当然不能引出腐败有利于经济增长的结论，但至少说明腐败不一定与经济增长相左。一个有意义的问题应该是，什么样的腐败不阻碍经济增长？笔者的答案是，可预测的，并受到挑战的腐败不阻碍经济增长。腐败相当于对百姓和企业征税，不可预测的腐败是一种不确定的税收，相比确定性的税收，它对经济增长的负面作用更大。可预测性意味着，企业和个人可以把官员的腐败当作一个确定的成本，因而能够对生产过程进行预先的规划。不可预测的腐败就是今天要一万，明天要十万，今天这个官员来要，明天那个官员来要。这种不确定性使得企业和个人无法进行生产规划，因而也更打击他们的生产积极性。但是，仅仅有可预测性还不够；当腐败者的地位不受到挑战的时候，他们就会不思进取，变成纯粹的分利集团。在过去的三十年里，中国生成了一些成文和不成文的制度，增强了对官员的挑战，从而防止了大权在握的官员变成纯粹的分利者。
在国家层面，这些制度体现在对合法性的追求上。党在共和国前三十年所犯的错误让党意识到，如果没有经济增长、不能改善人民的生活水平，党的执政合法性就要受到质疑。自邓小平提出“把党的工作重心转移到经济建设上来”之后，经济增长就成为党和国家的共识，极大地抑制了官员成为纯粹的分利者的冲动。在组织层面，政府官员的升迁紧紧地和他们的政绩挂钩。从个人的角度而言，官员有两个追求，一个是个人的当前利益，一个是升迁。把升迁和官员的政绩挂钩，在很大程度上让官员的个人追求和全社会的利益相一致。在物质层面，官员的当前收入和当地的经济增长挂钩。一些地方政府规定了明确的奖励政策，对增长和税收表现好的地方的领导给予物质奖励。所有这些成文或不成文的制度，都是对腐败的解药，可以解释为什么腐败没有窒息中国的经济增长。
但是，中性政府赖以存在的社会基础在中国已经开始松动。前面说过，有偏的政府之所以有偏，是因为社会中存在强势利益集团。在中国，国有大型企业正在演变为强势利益集团，而一些民营企业家（如黄光裕）也在仿而效优，差别是前者可以找到冠冕堂皇的借口，而后者要靠行贿等不法手段。拉美曾经出现过所谓的“中等收入陷阱”，技术进步的停滞是一个重要原因，但另一个重要原因是社会结构出现了问题，强势利益集团对经济的控制窒息了经济发展。卢拉在巴西的成就有目共睹，实现了高经济增长和收入分配改善同时出现的新局面。但是，传统的精英集团却仍然是卢拉的反对者，在卢拉卸任之后，他们会不会卷土重来，尚不得而知。中国要避免中等收入陷阱，除了加大对技术进步的投资之外，还要防止一些强势集团演变成不受挑战，却又足以左右政府决策的势力。然而，政府对经济的直接干预恰恰是在强化社会分化，巩固强势集团的地位，这集中体现在经济失衡上面。
3. 政府行为和经济失衡
中国经济存在严重的失衡，主要表现在国内消费需求不足和过度依赖出口，而国内消费不足又是由居民收入占国民收入的比例下降造成的。调整经济结构，完成生产方式的转变，必须从源头抓起，即提高居民收入占国民收入的比例。但是，政府并没有在这方面有实质性的进展。
中国各级政府都非常强调政府支出的生产性，把很多的资金投入到生产领域。在全部政府支出中，有20%是用于经济事务的；相比之下，世界上多数国家这个比例不超过10%。此外，政府也是国民储蓄的主要贡献者之一。虽然我国的居民储蓄率很高，在居民可支配收入中，有37%用于储蓄，但政府的储蓄率也不低，在政府收入中，30%以上用于储蓄（即投资），少数年份达到50%，而多数其他国家政府的储蓄率在8%以下。对于许多被民粹主义所困的政府而言，中国政府是它们可望而不可及的榜样，但对于当下的中国而言，政府过多的参与经济活动，大大增加了经济失衡的严重性。
首先，政府把大量的资金用于投资和其他经济活动，必然会减少政府的社会支出，从而打击居民消费。比如，医疗支出只占政府支出的7%，远低于其他国家的比例。由于社会保障缺失，居民不得不为未来进行预防性储蓄，从而降低当前的消费。
其次，政府投资需要银行贷款的配合，从而导致大量银行贷款被政府占用。比如，截止到2009年6月，各级政府融资平台占用的银行贷款总额达到5.56万亿。这必然会挤出对中小企业的贷款，而中小企业又是提供就业的主力，对它们的打击就是对就业的打击，从而也是对居民收入的打击。一般而言，中小企业职工属于中下收入阶层，他们的消费倾向（即消费占收入的比例）高于高收入者，他们的收入增长缓慢，会拖累国内消费的增长。
第三，地方政府投资中的很大一部分是对开发区的投资。为了吸引投资者，地方政府往往斥巨资建设开发区，但只对进驻企业收取很低的土地转让价格。这实际上是对资本的补贴，从而鼓励资本密集型企业，而打击劳动密集型企业。事实上，多数开发区对进驻企业有投资额的要求，并以亩均投资额作为考核指标。这种倾向蔓延开来，就会抑制居民收入的增长。
笔者和陈斌开使用1978-2008省际数据的研究表明，如果一个省的基础设施投资占该省全部政府支出的比例上升一个百分点，则该省居民消费占GDP的比重就要下降0.31个百分点。我们还研究了这其中的机制。一个机制是基础设施投资更多地鼓励第二产业的发展，而第二产业的劳动者收入份额低于第三产业的劳动者收入份额；另一个机制是基础设施投资补贴资本，提高工业资本的收益率，从而挤占劳动者收入。
相比恶化经济失衡，政府直接参与经济活动的另一个后果更隐蔽，但在长期可能更具危险性，这就是政府的商业化。政府商业化使得政府财政失去了公共性，给强势集团留下了可乘之机，让它们打着发展经济的旗号挟持政府的政策。中性政府存在的条件是社会中不存在足以挑战政府的强势集团，但政府深入参与经济活动的结果是鼓励这样的集团出现，最终改变政府的中性性质。
4. 把今天的储蓄变成明天的生产力
中国老百姓在共和国的前三十年为国家的高积累付出了巨大的牺牲，生活水平二十多年没有变化；在最近的三十年里，老百姓的生活水平大大提高，但近十年来其速度一直低于GDP的增长速度。我们的很多城市的硬件设施早已超越了发达国家的水平。在这种情况下，政府是不是应该多关照老百姓的生活质量，而不是继续把城市打扮得更美好？即使还需要进行基础设施投资，是不是可以让民间资本来做，还政府财政的公共性质？基础设施的使用具有公共性，并不必意味着它们的建设也一定要政府来完成，浙江和福建的一些城市已经在吸引民间资本进入基础设施和城市建设领域，并取得了良好的效果。
一个纯粹靠投资拉动的经济是没有前途的。计划经济之所以失败，其中一个原因是过度地依赖投资而忽视了消费。投资可以带来对更多投资的需求，经济可以增长一段时间，但这是有限度的，因为投资很快就会饱和。只有消费才是永无止境的，一个经济要实现持续的增长，就必须要有消费的增长。在很大程度上，苏联就是被过度投资（特别是军事工业投资）拖垮的，而日本在过去二十年的停滞也和过度投资有关，比如，新干线修到了少有人迹的山区，全国还修建了许多专供蔬菜运输的机场，一个星期用不到两次。中国仍然是一个发展中国家，似乎离投资饱和还很远，但是，最近的一些迹象表明，投资饱和的苗头已经出现。比如，北京奥运会被罗格称赞为“无与伦比”，似乎实至名归，结果却导致亚运会也要搞个“无与伦比”，政府投资达到1600亿元，让其它国家的代表感叹：“今后亚运会就在你们中国城市之间轮转吧！我们没法和你们玩了。”上海和杭州之间的高铁已经通车，但按计划还要修磁悬浮，据说速度只比高铁快七分钟。那为什么还要修呢？除了政府钱太多了，大概找不出第二条理由来！
但是，在中国要让政府把钱直接花到老百姓头上是很难的，盘踞在政府官员脑中一个根深蒂固的观念是，只有把钱花到生产性领域才是值得的。中国的官僚体系自古以来具有深厚的贤能体制传统，秉持一个人必须在德、才两方面都出类拔萃才能成为合格的官员的信念；相应地，贤能体制对社会成员的要求是，一个人从社会得到的回报必须以他对社会的付出为基础。
为此，我在这里退而求其次，提出一个把当前的过量储蓄变成明天的增长动力的方案，这就是投资教育，特别是新进城的工人的教育。转变生产方式的想法很好，但是，要提升中国的制造能力，只提高产品附加值、不提高工人的技能是办不到的；一张好的设计图纸必须经过工人的手才能变成完美的产品。德国和日本的经验告诉我们，造就合格的产业大军是保持制造业竞争力的必由之路。据统计，新进城的工人已经构成了中国产业大军的80%，而这其中的80%只有初中或以下的教育水平。这些人中的多数不会回到正规学校去读书了，对他们的在职培训是提升他们的技能水平的唯一出路。但是，刚通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》几乎只强调正规教育，而把这1.4亿工人忘记了。其中的一个原因是，《纲要》是教育部系统起草的，而工人的职业培训是人力资源和社会保障部管的事情。因此，要提高1.4亿新工人的技能水平，需要在《纲要》之外增加政府投入。一个办法是，由财政部为人力资源和社会保障部发行国债，后者用筹集到的资金支持新工人的在职培训。
为什么要发行国债，而不是直接拨款呢？直接拨款花的是政府的钱，一是要得到官员的认可难度非常大，二是没有起到动员社会资金的作用。截至2009年底，整个银行系统的存贷差为20万亿，这基本上可以看作我国历年经常项目的累计盈余，或者说是国民净储蓄的累积量。其中，除去准备金和央票占款，估计还有8万亿闲置资金。国债把闲置资金挖掘出来，再投资到新工人的在职培训上，就等于是把今天的储蓄变成明天的生产力。国债虽然需要支付较高的利率，但还款周期长，随着政府收入的提高，最终还款不会是一个大问题。最重要的是，教育回报提高很快，目前城市里的年轻人每增加一年的教育，年收入可以提高10%以上，如果折算成资金回报率，其数值是很大的。在网上查到中等收入城市（如西安）职业高中的年收费标准为1800元，另加择校费5000元（大体相当于国家的补贴），总计6800元，大体可以看作一年职业高中的社会成本。在收益方面，李实等人的调查表明，新工人在2009年的年平均工资为16176元，因而，多接受一年的教育，他们的年收入可以提高将近1618元。拿这个数除以职业高中一年的社会成本，就可以得到，新工人接受一年职业高中教育的社会资金回报率为24%，远远超过外汇储备购买美国政府国债的回报率。这还仅仅是教育的私人回报，没有计入教育的社会回报；而且，还要注意到的是，教育投资还有一个基础设施投资无法比拟的优势，就是不需要国家投入维护费用！教育具有自我加强的性质，一个人获得教育之后，就会更加自觉地去获得更多的教育；而且，教育程度越高的人，越会对子女投资更多的教育。由于教育的这种规模经济效应，一个从一开始就投资教育的国家就会一路领先，而一个不愿意投资教育的国家就会被甩得越来越远。
转变生产方式是必要的，但这绝不是一蹴而就的事情，而是需要花费一代人的努力。这其中最重要的，是转变劳动力的生产方式。农村劳动力的转移即使没有完成，也已经超过了顶点；另一方面，人口转型带来的人口红利也进入了下降期。以往，只要年轻人加入了劳动大军，中国经济就增长；从现在开始，这种简单的劳动力再生产过程将越来越不适应中国经济增长的要求了，如果中国经济要保持高速且高质量的增长，提高劳动力的技能将是不可避免的事情。
（作者为北京大学国家发展研究院教授）
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