许耀桐：应该怎样深化政治体制改革

许耀桐：应该怎样深化政治体制改革

——访国家行政学院科研部主任许耀桐教授

作者：许耀桐，刘晓洲
来源：《理论视野》2010年第9期
来源日期：2010-11-7

记者：近日，胡锦涛同志在深圳特区建立30周年庆祝大会上的讲话中强调，要坚定不移深化改革，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革，努力在重要领域和关键环节改革上取得突破。温家宝同志在视察深圳时也指出，不仅要推进经济体制改革，还要推进政治体制改革。没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复夫，现代化建设的目标就不可能实现。请问，当前应如何大力推进政治体制改革？

许耀桐：近年来，我国政治体制改革是有所动作的，并且有着明显的发展和进步，这是必须充分肯定的。我们当前要做的是，继续大力推进政治体制改革，努力使之取得实质性进展。

那么，什么是政治体制改革的实质性进展呢？这首先要认识什么是政治体制以及我们原有一套政治体制的主要弊端又是什么。

政治体制，是由关于政治权力的关系规定和制度安排所构成的系统。具体地说，要描述、阐明一个国家的政治体制，就必须明确、清晰地说明这个国家有哪些政治力量和权力主体，它们之间有着怎样的关系规定，这些政治力量和权力主体又是按照怎样的制度安排进行运作的。例如，人民是最基本的政治力量，它与国家权力主体之间最基础的关系就是决定、支配还是被决定、被支配。又如，各种权力主体，代议机构、行政司法机构以及政党、社会团体之间存在着怎样的关系，它们各自按照怎样的制度安排而运转以及相互之间是否存在着制约关系等等。

不言而喻，改革开放前我国的政治体制存在两个根本的弊端：一是理论上宣传、强调人民是国家的主人，人民群众当家作主，享有宪法上规定的“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，但实际上人民没有真实的选举权，各级干部由上级层层任命委派；人民群众也缺乏各种自由权利。二是权力过分集中，实行“苏联模式”的党的一元化领导，一切权力都集中于党委，又集中于一把手；在中央和地方、上级和下级的关系中，地方和下级要绝对地服从中央和上级，而没有进行适度的分权。

如果对照以上关于政治体制的解释和对原有一套政治体制的主要弊端的认识，我们不难看到政治体制改革在真实地赋予人民群众的民主权利方面，在切实地改进权力的授予和权力的受制约方面，在增强政治的民主化、公开化、透明化方面，我们的实际努力还不够，缺乏实质性进展。究其原因，可以归结为以下三个方面：第一，推进政治体制改革的认识不够，认为经济在飞速发展，何必还要搞什么政治体制改革；第二，推进政治体制改革的决心不大，担心深化政治体制改革会引发各种矛盾；第三，推进政治体制改革的方法无着，没有很好地去探求寻找科学的稳妥的政治体制改革和发展之路。由此导致了推进政治体制改革的动力不足、信心不足、能力不足。应该看到，计划经济时代，经济也曾有过更为快速的发展，但不等于政治体制没有问题了；改革固然会引起矛盾，但不改革矛盾将会更多、累积的风险更大；改革虽然没有万全之策，但肯定能找到保证社会健康发展的好的方法、手段、措施。

记者：政治体制改革须解决哪些关键问题？有无突破口？

许耀桐：政治体制改革当然需要解决一些关键问题，通过解决其中的关键问题，才能达到整体发展、全面推进的功效。对于政治体制改革中碰到的最关键的问题，人们借用战争中所使用的“突破口”军事术语，强调它的重要性和实用性，认为一旦撕开了“突破口”，就像能顺利地取得整个战斗的胜利那样，取得政治体制改革的成功。因此，突破口的比喻，实际上讲的是政治体制改革要有一个明确的、机敏的、实在的、有效的策略选择问题。突破口的确定，好比过河要找“船”或“桥”一样，具有方法论的积极意义。

改革开放30多年来，人们对政治体制改革“突破口”的议论，从来没有停止过。例如，最早曾经把干部制度的改革作为突破口，接着又把党政分开作为突破口，后来又有人陆续地提出，要把改革人大制度、改革财政预算制度、建立官员财产申报制度、开展党内民主、培育公民社会等等作为政治体制改革的突破口。应该说，这些突破口的选择都有一定的道理，也都在一定程度上影响和推动了政治体制改革的发展。这说明，突破口不可能是单一的、固化的，或者说总是集中在某一个方面的。随着每一个时期一些重大问题的提出来，随着改革的发展，政治体制改革的突破口也应该是多样化的。

但是，现在的事实是，在突破口选择上的最大问题，上述所列没有一个能够坚持下去。为什么呢？因为存在着层级选择不当的失误。比如把干部制度改革作为突破口，干部制度改革要取得突破，就要实行普遍的民主选举。对干部进行民主选举，放在基层这一级是可以做到的，但涉及到中层和高层干部选举，目前就缺乏合适的时机和条件，一旦强行突破，势必带来混乱。其他突破口的选择也会遭遇到类似情况。因此，可以说以上这些突破口，都有一个不适当的层级选择问题，都不可能成为真正的突破口。我认为，选择突破口考虑的最重要的因素就是层级问题，必须选择把基层作为突破口，这才符合政治体制改革的渐进策略，有利于政治体制改革的有序发展。为此，前不久我特意区分了中央政治体制改革和地方政治体制改革两个重要概念，提出要把县级政治体制作为改革的突破口，我认为应该说这是比较合理的。

记者：选择县级政治体制作为改革的突破口，这种地方试点方式对政治体制改革来说有效吗？还是只能从全国整体上推进？中央政治体制改革和地方政治体制改革之间是什么关系？

许耀桐：你所提到的政治体制改革的地方试点方式和从全国整体上加以推进，包含着推进政治体制改革有从上到下和从下到上的两条进路。这两条进路都是可取的，都有成功的例子。包括革命在内都是如此，闹革命既有在首都、大城市革命成功，一下子夺取全国政权，也有从地方革命开始，农村包围城市，一步步夺取全国政权。改革是从上到下还是从下到上，要看国家大小，一般来说，在地域辽阔的国家，为了稳健地推进改革，采取从地方先开始，逐级推向全国是较好的选择。

我认为，当前选择县级政治体制改革来推动地方政治体制改革，这对于整个政治体制改革具有明显、有效的实用价值，也体现了地方和中央之间的中央领导着地方、地方又有着主动性的生动、密切的关系。

一是开展县级政治体制改革，可以更好地贯彻改革的渐进主义策略，走渐进发展的道路。中国政治体制改革的核心动力在于中央，主要依靠中央来发动。要发挥中央推动政治体制改革的首位作用，就必须保持中央的稳定、统一和权威性，以中央的核心动力带动地方各级的力量，形成改革的合力机制。当年苏共搞改革，由于奉行激进主义路线导致改革失败，这与先从中央改起，中央上层矛盾公开化、中央先乱了、丧失了改革的根本动力，有很大的关系。正因为这样，当代中国的政治体制改革应从地方开始，确切地说，应首先选择像县级这样的行政层级。

二是开展县级政治体制改革，能够保证中央和省、市级政权组织对县级政治体制改革进行有力的领导。中国的实际情况是，中央和省级领导部门具有这样的特点，即对于整个地方政改以及下一级地方的政改，占有支配和起着决定性作用的优势。在开展地方县级政治体制改革后，中央和省、市级领导机构可以提供强劲的、有效的领导。中国政治体制改革的推动力来自中央领导上层，主要由中央发动，省、市级领导部门则对县域情况熟悉，因此，由中央和省、市级领导部门联手对县级政治体制改革进行指导，可以确保县级政治体制改革的成功。

三是开展县级政治体制改革，构成地方政治体制改革的重点，将产生整体性、全局性的政治效益。县域治理是保持我国大一统局面的重要保证，是国家治理的根本。县级政治体制改革，无疑是地方乃至全国政治体制改革的重点。迄今为止，我国县（市）域面积仍占全国面积的94%左右，县（市）域人口占全国的70%以上，县（市）域GDP总量占全国的30%左右，因而它在我国的经济社会发展中起着不可替代的基础性作用。把县级政治体制改革搞好了，对于这之后的市级和省级的政治体制改革就有借鉴意义和辐射作用。可以说，县级政治体制改革对于整个的地方政治体制改革和中央政治体制改革，都具有基础性的作用和标本性的意义。我国应该走从下至上的改革进路。

记者：政治体制改革的目标是社会主义民主政治，对中国而言，民主政治建设是否也需要某种形式的分权制衡？中国的分权制衡，其可能的形式是什么？

许耀桐：民主政治建设肯定需要分权制衡。问题是怎么进行分权？近代西方国家立国时，普遍采取了立法、行政、司法“三权分立”的形式，这当然只是一种分权形式。孙中山先生就曾经提出“五权分立”的另一种形式，把权力分为“立法、行政、司法、监督、考试”，在国家体制上很有创意地设立五院制。现在，中国共产党提出了又一种的权力划分形式，党的十七大报告指出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”这是第一次明确地提出要把权力合理地划分为“决策权、执行权、监督权”，并强调“三权”组成了“相互制约”的“权力结构和运行机制”。由上可见，权力要进行划分并相互制衡，这是一个客观规律。至于怎样划分权力，可以是多种多样的，大可不必强求一律。

中国共产党提出的“决策权、执行权、监督权”相互制约，可以说是一种有效的权力制衡。按照这种权力结构和运行机制，首先，必须阐明任何一个权力机构绝不可把“三权”集于一身，一定要让“三权”分离。把“三权”集于一身，正是现存权力结构的根本弊端。把“三权”分离，可以有两种分法，一是某个机构、部门一般只能授予一种权力，承担一种职能；二是某些机构、部门可授予三权中的某两种权力、承担某两种职能，如负有决策权和监督权，或决策权和执行权。其次，在“三权”相互制约的权力结构和运行机制中，监督权具有特殊的、独立的意义，这里需要指出的是，凡有监督权力的机构，监督权都是用来对别的权力机构进行权力监督的，而不是监督自身的，也就是说任何权力机构都要接受来自外部的监督。再次，在“三权”相互制约的权力结构和运行机制之上，还要有一个对所有权力机构进行仲裁钳制的权力机构。之所以需要这样一个机构，是因为任何一个权力机构行使权力是否得当、公正，都会引起其他权力机构的争议和控告，这就需要有一个专门的权力机构进行裁决判定。就其监督权而言，它是最高的监督机构。总之，在中国共产党提出的“决策权、执行权、监督权”相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的中，最重要的是，体现了一要实行分权、二要强化监督的精神实质。

记者：对现代国家而言，政党体制至关重要。在中国，应该如何处理好党政关系，形成适合中国国情的党政关系？

许耀桐：现代政治就是政党政治，政党在国家权力结构中居于重要地位。正确处理好党政关系，对于任何一个现代国家来说，都是其政治成熟与否的标志。

如同大家所熟知的，自新中国成立以来，我们学习苏联，按照“苏联模式”构建党政关系，党政不分、以党代政，实行党的一元化领导。进入改革开放新时期后，在整个80年代，我们党形成了以邓小平提出的实行党政分开的新的党政关系的思路。党政分开的思路认为，党的领导是政治领导、思想领导，党通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，坚持依法治国和依法执政，实现对国家和社会的领导。首先，党的执政是提出治国的政治路线和方针政策，指引和掌握国家政治生活的发展方向，确保全体人民管理国家和社会事务的权利及有效地实际参加管理，而不是陷于具体琐细的行政事务和经济管理的事务中。其次，党的执政是提出立法建议、并指导立法。依法领导或依法治国，即党的领导法制化，是政治领导的一种基本形式。党要在宪法和法律的范围内活动，党对国家事务实行政治领导的主要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，即通过法律和法令来实现党的领导。这意味着党把自己的领导活动纳入国家法治的轨道。第三，党的执政是选拔和推荐重要干部到国家政权机关中任职。党的执政最主要的就是通过党的干部在政权中工作来实现的，要以国家政权作为执政中心。值得指出的是，党“推荐重要干部”，不是推荐所有的干部；是“推荐”而不是由党组织直接委任或决定，必须走法律的程序。党的一大批领导者进入国家权力机关也更加符合国际上通行的政党政治原则，党领导国家不再是靠发号施令，而是通过在国家政权机关的党员所占据的优势比例和政治影响，用民主的方法，依靠集中大多数人的意志，把党的路线、方针、政策通过国家的形式传达给全社会，使整个决策过程更加民主化、科学化，更能反映民情，代表民意，集中民智，更具有法律的效力。第四，党的执政是监督国家政权中的党的领袖、干部和党员发挥先锋模范作用来保证党的决议得到执行。

不言而喻，以上这一套关于以实行党政分开为基础的新的党政关系的设想在理论上有着十分清晰的描述，但是目前在事实上党政很难做到分开。而当一种理论尽管分析的很好，却在实践中行不通时，这就要重新考虑它的价值了。因此，在90年代后，关于党政分开的主张逐渐淡出人们的视野。

2008年新一轮的机构改革兴起后，在一些地方机构改革中，例如广东的顺德机构改革，尝试着在原有的基础上实行“以党领政、党政联动”。这是从“党政不分、以党代政”到“党政分开、党政并立”的主张后所出现的第三种新的格局，“以党领政、党政联动”的显著特点是，党政相同职责的机构实行合署办公，在大大减少了机构数量的同时，也使党从其他的范围内解脱出来。党在发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用时，要支持人大、政府、政协、司法机关和人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作。要支持人大及其常委会依法履行职能，善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导。应该说，这是令人鼓舞的新气象。

记者：不管怎样，仅从时间来看，政治体制改革已历经30多年了。在经历了30多年的政治体制改革之后，人们更关心的是，怎样才能深化政治体制改革？很想听听你的看法。

许耀桐：我认为，政治体制改革在历经30多年后，现在进入了一个新的发展阶段。如果对30年来我国的政治体制改革作一个总体上的分析，我们完全可以得出如下判断：政治体制改革主要是为了经济社会的发展，特别是为了市场经济体制的建立扫清政治上的障碍；换言之，在市场经济发展、市场经济体制建立的过程中，需要政治体制改什么，政治体制就改什么。由此可知，我国30年的政治体制改革已初步满足了市场经济发展和市场经济体制建立的需要。当然这种初步满足，只是针对那些当下的、直接的、急迫的需要而言，因此，政治体制改革更多地表现为对制约经济社会发展的“松绑”、“解困”和“扶持”等。应该说这样的政治体制改革，还是初级的、浅层次的。随着市场经济的发展和市场经济体制内在要求的日益强烈，政治体制必然需要进一步满足和实现人的自由、民主、平等权利的全面发展，并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之，最终要确立起科学、民主、文明、法治、充满活力、可持续发展的政治体制。如果把改革开放30年来的政治体制改革作为一个大的阶段，那么30年后进行的政治体制改革将进入一个新的发展阶段。和过去30年的政治体制改革相比，今后一般性的政治体制改革已不再有效、也不可能奏效。新一轮的政治体制改革要在更深的层次展开。正如我在前面所说的，新一轮的政治体制改革将首先把县级政治体制改革提到议事日程，推向前台，先行一步，致力于建立崭新的地方政治体制。

至于县级政治体制改革应该怎么改呢？我个人认为，应该走制度改革和创新的道路，主要应集中于以下八个方面的制度改革和创新：一、实行县各级党组织的党内民主和各级领导的直接选举制；二、实行县的各级选任制官员的直接选举制；三、实行县级权力组织机构按“决策、执行、监督”功能的分权制；四、实行县级政府机构的大部制；五、实行县级党政领导班子的组阁制；六、实行县级党政组织的合署办公制；七、实行县人民代表大会代表的专职制；八、实行广开言论和党务政务的公开制。

原载《理论视野》2010年第9期

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[1] 许耀桐，福建福州人。现任国家行政学院科研部主任，教授，院学术委员会委员、高级职称评委会委员。北京大学政府管理学院兼职教授、政治学理论与方法专业博士生导师。国家社会科学基金项目学科评审组专家、国家科技部发展战略咨询专家。享受国务院颁发的政府特殊津贴。  
 

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