山西煤改：管制思维的惯性

　　山西两次煤改带来一个更具普遍意义的反思：在中国当下，为何一出问题，在还没有弄清楚问题“是什么”和“为什么”之前，人们就很容易回到管制的思路中去。大的问题如当前的楼市、股市，小的如具体的出租车行业等，无不如此。

　　轰轰烈烈的山西煤改，宛如一场闹剧。日前，这闹剧似有了新进展。据报道，之前被迫离开的浙江资本，可以重新选择留下。方案是被兼并收购的小煤矿投资者，没有拿到补偿款的，可以补偿款为资本入股，与参与兼并重组的国企成立一子公司。但在新设立的公司中，规定国企占股51%，民营资本占股49%。

　　此消息很快被山西官方否定，认为这是媒体的误读。被兼并的民营资本，以资源、资产评估作价入股的方式，是山西煤改的既定政策。山西省并没有出台任何针对浙商的从紧或放宽的资源整合政策。

　　这一否定意味着这次的山西煤改即将收尾。随着2011年的临近，山西煤炭矿井总数由2598座减少到1000座，煤炭企业从当前的2200个减少到100个左右，原则上企业规模不得低于300万吨，单井生产规模不低于90万吨的目标也将实现。在这场“国进民退”的改革中，民营资本的奋力挣扎最终敌不过政府的权力之手，但其中值得反思的东西很多。

　　产权安排的问题

　　从已有的资料和媒体报道，可以大致勾勒出山西两次煤矿产权改革的路线：在国有(集体)的基础上先私有，到再次回归国有。而两次煤改的目的均是为了提高效益和保证安全生产。

　　在2005年之前，山西的煤矿体制基本上是以国有企业和集体企业为主，当时各县市的集体企业，多是采用层层承包给私人的产权安排。2005年进行了“资源有偿，明晰产权”的改革，个人只要上交一笔资源费，而矿井的储量和生产达到一定要求，就可以合法拥有煤矿的开采权，拿到20年期限的采矿证(采矿期限根据上交资源费的不同，各地有所不同)。2008年山西再次启动煤炭改革，尤其是去年山西省下发的“10号文”，对达不到规模要求的民营煤矿，由政府指定的七家大国企实施强制兼并重组，民企或入股或领取补偿款，选择后者的除退还全部资源款外，还按照资源款的50%予以补偿。

　　实际上，在2003年之前的十年间，中国的煤炭价格一直低迷。只是近年来随着全球能源价格暴涨，山西煤矿的开采权才吸引众多民营资本的关注。据温州中小企业促进会统计，仅温州投资人在山西投资的500座小煤矿，投资额就高达500亿。第一次改制，并没有解决山西煤矿“多、小、散、乱”的问题，而安全事故频繁一直是山西挥之不去的梦魇，很多高管为此折戟沉沙，这其中包括二次复出的山西省省长孟学农。于是，就有了第二次改制的逻辑。问题是国有化改制真的能以规模提高效率，解决安全生产问题吗?这里要追问的几个问题是：安全事故频发是什么造成的?国有煤炭企业是否就比民营企业更关心安全生产?若更关心，其代价是什么?规模与效率有必然联系吗?

　　表面上看，安全事故的频繁出现与民营煤矿主的急功近利，急求暴利而不愿在安全设备上投资有关，是市场的失灵，其实并不然。民营煤矿主为何不愿意在安全设备上投资?市场本身要正常运行是要有一些前提条件的，条件之一就是产权要有清晰的界定，这样市场的参与者才有一个稳定的预期。而这方面的制度安排恰恰出了问题。首先开采权并不是永久性的。有的矿是20年的开采权，有的年限更短，有的地方甚至一年一签，更甚者有的投资者拿到的是层层转让后的采矿证(只要能打点好各个管制部门，仍能开采)。设若拿到的开采权是5年的，那谁还会管第6年的事情?相反，对安全设备的投资恰是长期投资。

　　其次是政策风险高。政府政策的朝令夕改，使开采者无法衡量各种显性和隐性成本，从而不能确定未来的收益究竟如何。先高调请民营资本进入，不到4年，就强硬改动原来的合约，企业怎会傻到去做长期投资。包括频繁地变更煤矿生产的规模标准等，都是扰乱了采矿者正常的决策。市场本身的风险，开采者还可以依据已有的知识和经验去判断，且市场本身也提供了一些对冲机制。高度不透明的政策的风险，企业如何规避?所作决策只能是短期的。

　　从已有的报道看，山西的矿产区还存在本地黑恶势力的敲诈、勒索的问题。这种外部势力的参与，也使得矿主采矿的最终收益权缺乏保障。“盛世的古董，乱世的黄金”，人们之所以有这条经验，并不是因为黄金乱世时就比古董值钱，而是在不知明天身在何处的约束条件下，黄金便于随身携带。在收益权受到威胁时，对于笨重的设备的投资(包括安全设备)，当然是越少越好。

　　以上三个原因带来的产权不清晰，不稳定，收益权的缺乏保障，导致了开采者不愿在安全设备上做长期投资。同时，安全事故频发，也与外部的法治约束以及法规本身的问题有关。

　　根据山西省的有关规定，一个矿工的死亡赔偿标准是20万元，与交通事故的赔偿标准大致相当，这显然太低。矿工井下作业的死亡风险，显然要大大高于普通人在行路时的死亡风险。很多人注意到美国的吨煤死亡率只有中国的1：150，却没有看到美国煤矿的安全违规成本要比中国高很多，一旦发生安全事故，煤矿经营者将不能不面对高昂的诉讼和赔偿费用。尽管从实际情况看，山西煤矿主对矿工死亡支付的成本要远高于20万，不然山西不会出现假记者成群，闻死亡气息逐利的现象。

　　欲遏制煤矿主对矿工安全的漠视，要使其一旦出了事故，须支付高昂代价。若惩罚代价足够大，成本收益的计算，自会促使煤矿主加强在安全设备上的投入。安全事故的频发，除了矿工伤亡的赔偿标准低之外，还与执法本身的变通空间大有关。如果出现安全事故，只要能以其可以预期的较低价格，轻易“摆平”，也就是说，要支付的惩罚成本可以以各种“运作”的手段大幅降低，煤矿主也没有压力做长期安全上的投资。

　　不能换病当医

　　从以上的分析可以看出，安全事故的频发并不是民营企业本身的私有产权之错，更不能怪罪其急功近利，须知逐利是资本的本性，无可厚非。恰恰是产权本身的安排出了问题以及政府应供应的法治约束失灵造成的。因此改制的方向并不是以国企代替民企，以政府强制性的安排代替市场的选择。但不幸的是，山西二次煤改的逻辑正是借“安全事故频发”之名，行“国有化”之实。国有化是否真能解决安全频发的问题呢?

　　是可以的。这要求国企把安全生产放在第一位，把利润和效率放在第二位。或者把安全生产放在更重要的“政治任务”前提下，国企是可以不追求利润的，而把全部精力投在安全上，必要时甚至可以一关了之。山西也不是没有这样做过，每一次大的安全事故发生，往往都要进行一刀切式的大规模停运检查，一些煤矿常年“贴封条”的时间要远远大于生产的时间。但在当前的考核标准以及整体的社会竞争氛围下，国企是否能把对利润的追求放在第一位，是一个问题。安全事故频发的煤矿可不只是民营企业，新兴煤矿、屯蓝煤矿、王家岭煤矿不都是国有大矿?事实证明，国企的道德水准并不比民企高，在同样的局限约束下，它们也可能与民企一样，急功近利，国有大矿并不在安全生产上比民企有天然优势。

　　但如此的后果却是以效率的损失为代价的。山西第一次煤改，把集体制下的承包制变为“采矿证”，正是看到了效率上的改进。现在又回到历史的原点。国企效率低下，已是一个常识了。这是产权安排的不同带来的结果。可以从两个层面简单地解释。一是从成本考量上来说，花别人的钱总是比花自己的钱大方;二是就收益与己的关系程度而言，国企的经营者远不如私企来的更密切。

　　幻想以国企这种产权的安排来解决安全生产的问题，好比凯恩斯主义的政府投资，开启乘数效应救市政策一样，是一种换病当医，甚至是一种病症的叠加。在安全生产的诉求下，政府管制逻辑下的荒唐不可避免。这两天又有两则消息传来。为应对矿长要定期下井与矿工一起作业的强制要求，广西横县一煤矿企业8月份就新任命了12名“值班矿长”;山东也规定煤矿书记董事长每月下井不得少于三次。并进一步规定严格控制入井人数，每个采区同时作业的采掘人员每小班，年核定生产能力90万吨以上的煤矿不得超过100人等。

　　把矿长当矿工用，带来的自是这种“应对的办法”。中国30年的经济改革成功的经验，就是把生产投资的决策权由政府官员转移给了企业家。根据简单的哈耶克定律：决策权要与知识相匹配。提高效率的方式有两种，一是把没有决策权的人所拥有的知识转移给有决策权的人;二是把决策权转移给有相关知识的人。因为知识本身的分散性，且很多知识都是特定时空的场景知识，因此，知识的转移难度大，成本高。计划经济时代决策权和知识的分离带来的无效痛苦，中国人有切身之受。而后来找到一条把政府的集中决策权转移给企业家的改革道路，才使中国经济腾飞。山东省政府何以知道采区内每小班作业人员，90万吨以上的煤矿不能超过100人，是有效的安排呢?这种独特的场景性知识官员何以具备?每一个煤矿的煤层结构，开采的技术设备条件，以及当时的市场需求量，生产的进度等，可能都是不同的，简单采用这样的微观规制，难道我们还要重拾计划经济带来的痛楚?

　　管制的可怕

　　山西两次煤改带来一个更具普遍意义的反思：在中国当下，为何一出问题，在还没有弄清楚问题“是什么”和“为什么”之前，人们就很容易回到管制的思路中去。大的问题如当前的楼市、股市，小的如具体的出租车行业等，无不如此。

　　管制思维为何深入人心?一个可能的解释是之前无论是30年的计划经济时期，还是传统的中国农业社会，都是以等级来界定权利，来分配资源的，在转到以资本来界定权利时，对市场、竞争、价格以及产权这套机制的认识并不够，而对这类知识的认知是进化的，需要一个历程。另一个原因恐怕是管制本身，对一些既得利益团体来说是有好处的，能带来巨大的寻租空间。山西的这轮煤改迅速地被山东、广西、内蒙古等省复制，恐怕与这是一次巨大的利益洗牌，政策制定者以及各具体的管制部门大可以借此上下其手，不无关系。

　　对于山西省而言，欲以管制的逻辑来解决安全生产问题和效率提升问题，而不去追问政府该在产权安排上，该在法治环境上做点什么，最终的结果恐怕是竹篮打水。更为重要的是，如此朝秦暮楚的管制政策，正在损害整个山西省政府的信用。当已有的合约不能受到法规的有效保护，其营商环境的恶化自是题中应有之义。今年初，浙商资本投资促进会发出《致全球浙商公开信》，将“山西省”列为2010浙商投资预警区域的候选地区，传递的正是这样的信号。

    作者为南都记者

 　(本文在写作过程中，浙江财大谢作诗教授提出了宝贵建议，在此深表感谢)