何哲：国家何以能治理好？

　　 [摘要]国家治理研究最核心的问题就是如何将国家治理好的问题，也就是良治和善治的问题。为了实现治理好的目标，现有的研究已经在不同的层面上提供了大量的制度设计和建议，有些是在治理的最核心的理念价值层面，有些是在工具政策层面。本文认为，无论制度表象如何，好的国家治理一定要实现好的政府作为支撑，建设好的政府，就必须要满足信任、权威与参与的三元核心关系。这三者实现了政府与其他社会主体的良性互动和制度稳固关系，平衡了微观个体与宏观主体之间的多元关系，最终促进了整个社会共同体的发展与繁荣。在信任-权威-参与的内核之外，则有民主、法治、科学等制度安排予以保证。而在信任-权威-参与的三者关系中，信任建设应始终成为政府建设的重中之重。

　　 [关键词]国家治理；信任；权威；参与

　　 [作者简介]何哲（1982-），男，陕西西安人，博士，现为中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授。

　　 国家治理研究和实践的最终目的是要探索治理好国家的模式和机制，并提供相应的制度设计和政策建议。对于如何实现国家的好的治理，也就是所谓的善治或者善政，已经有大量的研究提出了各种机制设计和政策建议。包括从宏观政治体制的民主、法治等，以及相对中观的政府、市场、社会的多主体互动，也包括在微观层面的社会资本、社会组织等。然而，我们依然要问一个问题，在众多的机制设计和政策建议中，支撑和实现好的国家治理的最为重要的核心逻辑是什么？也就是说，进一步透视不同国家类型的相对较好的治理，其中共同的核心逻辑是什么？这种探寻，仅停留在表面上的制度形式是远远不够的，要进一步去探寻其中内在的核心逻辑和实现机制。本文认为，要实现好的国家治理，特别是对后发国家而言，政府起到了核心作用，而作为最重要的治理主体的政府，最少需要满足三个极简核心要素，即信任，权威和参与，在三个要素之外，有其他相应的众多制度机制给予保障。

　　 一、什么是好的国家治理？

　　 世界上国家虽多，尽管在具体国情和历史演化路径上有所差异，但是大道皆同，对于什么是好的国家治理而言，还是有一些共同的标准的。这也就是所谓的虽然没有普适价值，但是有共同价值[[1]]。

　　 因此，对于什么是好的国家治理，从不同的视角来看，有很多种标准，但大体而言，都集中在三个层面，即国家强盛、经济繁荣、人民幸福。在这其中，人民幸福是整个国家治理的基石和根本目标。经济繁荣是整个国家有效运行和人民幸福的物质和文化基础。而国家强盛则表现整体的国家实力的雄厚，特别是在与其他国家相比较下，从而使得避免国家遭受外来势力的入侵和干预。这只是从一般意义而言。

　　 围绕和支撑这三个最核心目标的实现，还有科技进步、社会公正、社会和谐、个人发展与自由等不同层面的具体的目标。例如，科技进步既保障了人民生产和生活的便利性与舒适度，也促进了经济的创新，同时也保障了国家整体实力的强大。社会公正则保障了社会每一主体的合法权利，从而既确保个体的权利，也从而促进了物质循环体系的实现，支撑了整个社会各种合法活动的有序开展与繁荣，从而确保了整个国家实力的增强。因此，其既是好的国家治理的评价标准，也是好的国家治理的保障形式。社会和谐则是好的社会状态的宏观状态，表面上反映了社会冲突的减少，内在则反映了全社会各个微观个体的总体幸福与满意程度。个人发展与自由则有效支撑了人民幸福，是人民幸福在内在微观层面的较高程度的满足。

　　 如果进一步从更大的人类发展的历史视野来看，好的国家治理，还应该在横向与纵向为全人类提供有效的价值与贡献。从横向来看，一个国家的好的国家治理，不但可以为其他国家提供有效的治理方法和经验借鉴，同时也在世界和平秩序和应对危险状态等方面提供有力的帮助。而从纵向来看，一个好的国家治理，必然能够在人类整体的历史发展方面提供充分的贡献，这既包括科技的发展，从而提高整个人类认识和利用自然的手段，也包括更高的思想意识和社会善的价值的发展，从而提高人类社会整体上更好的相处。这也就是人类命运共同体的观念，全人类是一个共同的命运共同体，每一个国家都参与其中，对于一国的好的治理，最终是为了整个命运共同体的更好的状态的实现。

　　 因此，好的国家治理实际上在标准上是有充分共识的，甚至看起来都非常简单。然而，为什么迄今为止，能够实现较好的国家治理的国家，实际上在整个人类社会都处于相对较少的比例，而大量的国家的治理水平还远不能让人满意？这集中反映在人类发展指数上：如果以人类发展指数来衡量，绝大多数国家的人类发展指数其实都不令人满意。UNDP刚刚发布了《人类发展报告2019》[[2]]，其中显示，极高人类发展的国家和地区仅62个，而如果以通常的20000美元人均国民收入作为发达国家标准计算，国家数也仅60个，都只占世界的三分之一。因此，从全球来看，整体上改进国家治理水平和能力的努力还相当艰巨。而从重大公共危机的表现来看，仅用经济或者HDI来评价治理水平亦很不健全，大量发达国家在公共危机面前依然表现出严重的治理问题。因此，从世界范围来看，好的国家治理是不太多的。为什么会有这样的现象，是值得背后进行深思的。

　　 与好的国家治理相对应就有坏的国家治理，坏的国家治理有很多种表现，例如高度的腐败，缓慢的政府效率，低下的社会公平等。坏的国家治理的极致就是所谓的国家失败（state failure），当然，也有学者认为，比国家失败更糟糕是国家崩溃（state collaspe）[[3]]。国家失败的原因有很多，现有的学者从民族冲突、政府腐败、法治涣散、经济崩溃等角度进行了剖析了其原因。阿西莫格鲁等在其著名的《国家因何失败》一书中，通过考察历史上的众多国家的发展历程，提出了一个更为抽象性的解释框架，认为国家是否构建了包容性的还是攫取性的经济和政治制度，是国家是否成功或者失败的关键[[4]]。认为包容性的制度从本质上可以激发社会经济系统的活力，从而实现持久的发展。

　　 这种观念，实际上反映了一种相对自由主义的国家构建观，实际上是对西方发达国家早期发展历史的一种总结。与其相类似，诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯，发展了另一种概念，,他认为已有的单一的经济（自由市场）或者政治（西方民主）上制度的解释不足以解释国家的兴衰，他提出了一种复合状态，叫做开放介入/通路/路径社会（Open Access Society）。他认为，在这样的社会体系下，对于资源的获取的路径和渠道是向社会开放的，而不是被精英集团所高度垄断的，而国家成功的关键，就是实现从传统的资源垄断的自然国家向开放资源的社会转型。这种资源不仅指经济资源，也指政治资源和社会资源。他还提出了转型的三个必备条件，一是精英集团内部的法治；二是持续的社会组织形式；三是对军事力量的稳定控制。可以说诺斯扩展了传统上以经济自由化与政治民主化为核心视角的西方主流观念，而更为重视宏观国家制度和社会构建对于国家繁荣的作用[[5]]。

　　 从众多的国家繁荣还是失败的机制的解释来看，现有的框架性的解释，更多是从西方国家发展的历史来进行构架的，因此，其实际上是一个高度自然演化的结果，或者说具有高度的路径依赖性，而对于后发国家如何成功的实现国家构建和好的治理，其解释框架还远远不够。而从全球治理实践来看，目前仅有相当少数的非西方国家成功实现了长期稳定的发展和繁荣，而大量的非西方国家经历了发展——衰退的反复，或者说陷入了中等发达国家陷阱。这就需要对实现好的国家治理的机制进行更深入的分析和构建。

　　 二、好的国家治理的复杂机制和政府的核心作用

　　 毋庸置疑，国家治理是人类目前为之最为复杂的单国体治理体系，全球治理则是多国体协作的结果。国家是由领土范围内的众多领域的众多社会主体所构成的高度复合的复杂共同体。因此，国家治理从各种角度来看，可以得出不同的机制。

　　 从政治角度，可以得出适度的民主、有效的法治、清廉的政府是实现好的国家治理的核心机制。从经济角度，则需要构建一整套有效的经济体系，这其中包括要有活跃的市场和有效的政策工具。而从社会角度，则要包括有效的社会组织体系和慈善救助体系。此外，包括教育、科技、文化、公共安全、医疗体系等一系列有效的机制都应该相应给予配套性的建立。因此，国家治理体系是众多本已经复杂的机制的复合[[6]]，从而形成了多元共存相互支撑的机制[[7]]。对于这一部分，已经有大量的研究给与涉及，不再赘述。

　　 以上的这些还是只从不同宏观领域的角度来看待，好的国家治理最终还要让生活在国家中的个体普遍满意，如果从个体的复杂心理空间角度，国家治理还需要在个体垂直的复合空间，也就是从个体生理需要到安全、社交、尊重乃至自我实现的各个层面的满足，也就是说，好的国家治理是复合的[[8]]。

　　 然而，对于好的国家治理的分析，如果仅停留在这些表现的各自领域内的制度的形式列举上，还远远不够。我们需要进一步探寻的是构建这些机制内在的核心要素是什么？

　　 已有的西方的国家治理理论体系，无论是从经济发展还是民主、法治、社会组织等角度，其实都隐含着对西方发达国家发展历程的有效性确认，从而建立一种西方的成功模式，其区别只是从不同的层面和视角去剖析了西方为什么成功和非西方为什么失败。这其中隐含着西方中心论和优势论的命题假设，只是在对这一假设前提的解释结果有所不同而已。然而，这种西方优势论在近来遭到了重大的挑战，特别是中国的强大崛起，从而导致了对好的国家治理的另外的视角的分析[[9]]。例如福山就改变了其原先的历史终结论的观点，认为历史可能没有终结，未来仍将发展[[10]]。

　　 在这里，我们并无意于去制造中西方模式的对立，而是从另一个角度去分析国家治理有效与否的关键。从中西双方的发展比较可以给我们一个启示，也就是在实际治理中上，无论国家的文化差异、地域环境差异还是历史演化差异，最终的国家治理是在各种不同条件下的共同的当前的时间断面实现的，也就是说，无论何种制度发展的路径依赖，其都必须以当前的治理机制实现国家治理。这也就意味着，我们必须回到现实，去分析不同历史演化背景下有效治理的共同关键。这才是在纷繁复杂的国家治理众多要素中找到开启好的国家治理大门的钥匙的关键。

　　 仔细剖析所有的参与国家治理的众多主体和机制，可以发现，始终有一个主体和机制牢牢处于国家治理的关键枢纽位置，这就是政府体系。好的政府体系，才是实现好的国家治理的关键。现实中世界各国的治理表明，无论什么样特定的宏观制度，都不一定一定意味着有好的治理和好的政府。然而，好的治理却一定意味着背后有一个好的政府在运作。在此，我们可以下一个断言：好的国家治理都是一样的，因为有一个好的政府，而坏的国家也是一样的，因为没有一个好的政府。所以，好的政府才是形成好的国家治理的关键。

　　 政府在国家治理中至少起到五个最核心的作用：

　　 第一，政府是最主要的法律法规形成主体。在一个现代法治国家中，宪法被认为是人民的意志，而政府产生于宪法。当政府产生后，政府一方面通过行政法规来治理社会，另一方面，则通过正式的立法渠道，不断形成新的法律。

　　 第二，政府是最重要的公共政策制定和执行者，从而调节国家公共事务的运行。在法律授权的范围内，政府通过各种政策的制定和对政策的执行，从而保障国家各种事务的有效运行。

第三，政府是国家公共安全和秩序的提供者。

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