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何哲：国家何以能治理好？

时间：2020-11-08 12:20:13 作者：admin来源：中国治理网

国家已经从单纯的权力垄断原则而变成了人民主权原则，因此，现代文明政治，必须意味着权力的分享与参与，因为人民意味着多数而不是少数。二则是，信任和权威同样也来自于参与，没有参与，信任和权威也会很快下降。传统封建王朝，在早期通过贵族集团垄断权力，通过权力天授、神授等方式来制造大众信任，通过普遍的暴力来实现强制下的权威，然而，这种形式的政府效率和治理效果显然是及其低下的。乃至于在后期，依然要通过不断吸纳社会其他群体的参与来实现稳定的社会秩序。在东方，从秦汉的贤能推选（求贤、举孝廉），再到三国时期更为开放的九品中正制，到隋唐的科举制的确立，逐渐实现了封建时代从封闭走向开放的权力参与过程。而在西方，从早期的古希腊城邦民主，再到古罗马共和制，再到黑暗时代的中后期，如在英国，通过十一二世纪的大宪章运动，实现权力从单一的国王和教会垄断逐渐向其他边缘贵族群体分享。这都显示了参与实际上是一种治理必然的要素，在漫长的历史演化中，必然形成了要求权力从少数人手里逐渐向多数人转移的过程。直到工业革命和一系列近代社会革命爆发，经济与制度的双重变革促使资产阶级人民主权原则的建立，此后马克思主义运动的风起云涌在相当数量国家建立了社会主义人民主权原则。直到今日，无论是资产阶级还是社会主义，人民主权原则都成为世界上绝大多数国家的立国基础。这一系列的历史的进程都说明了参与对于有效治理的重要意义，而反面的历史教训则说明了政府抗拒参与的严重后果。

　　因此，在实现好的国家治理中，必须要实现公共治理过程中的大众参与。因为参与在整个治理环节中起到三个重要作用：

　　首先，参与治理是公民的基本权利。人民主权原则保障了一切公共权力最终来自于人民所有，其行使则来自于人民的授权。因此，人民有权在公共权力的应用过程中，参与其中，并监督其运作[[16]]，这是一切现代国家的立国原则。

　　其次，参与治理可以有效反映治理主体和客体的利益诉求，尽最大可能的实现治理的结果最优。理想的治理是实现治理中各个主体与客体的利益改善而不是通过损害一方而满足另一方，这也被成为经济学上的帕累托原则。当然，帕累托最优往往在现实中无法实现，这就需要进行利益的平衡和补偿，也被成为希克斯标准。因此，治理本身也就是一种利益主体之间的互动和重新分配与补偿的过程。在这一过程中，政府不能简单的通过想当然来实现这种利益的重新分配与补偿。否则，在一件事损害一部分的利益，另一件事损害另一部分的利益，政府很快就会把社会上大多数个体的利益都损害一遍。这就是最糟糕的治理。

　　第三，参与治理可以为治理提供充分的信息、人员、资源和知识。治理与统治的重要区别就是治理本身应该是多元主体而不是一元的，其需要最大化的实现公共利益。而参与本身就是一个调动全社会共同参与治理的过程。在通过各种形式的参与，社会不断把最优秀的个体输入到政府之中，同时通过税收提供、捐赠、征集等方式来实现治理资源的保障。同样，通过广泛的参与，充分的社会运作的实践信息和科学的知识也将源源不断的汇集提供以用以决策。

　　第四，参与可以有效促进对政府的监督和信任。参与的过程，不但是资源和信息汇集的过程，同时也是实现公民对政府的监督的过程[[17]]。公民在监督政府的过程中，也是不断改进政府运作效能和增强对政府信任的过程。而信任的改善，则有助于政府在各个领域治理的效果和反过来调动更多的参与和支持。

　　如何进一步的促进参与，这就是另一个庞大的的工程。整个现代政治体系的核心任务就是促进参与。简而言之，就是四个方面，一是建设民主，民主包括投票民主和协商民主，这两者都有效影响参与，前者侧重于选择公共权力的被委托的行使主体，后者侧重于具体事务的决策和运作。二是加强法治，现代法治同样也是参与的保障，这包括在立法、执法、司法等各个环节加强对公民意见的征询，提供利益申诉和保障的渠道等。三是加强政府自身透明，通过主动公开的方式，实现公民对政府内部运作的了解，帮助改善治理和运作改进，而公开自然也包括信息与数据的公开，最终实现透明政府建设。四是加强治理的科学性，也就是始终在重大决策中，坚持科学原则和科学评估。这实际上是通过知识专业群体的参与治理，来确保治理决策符合客观规律和实践事实。

　　四、信任-权威-参与与民主-法治-科学

　　从三者的关系而言，信任-权威-参与实际上是相互影响又相互作用的。信任可以有效的加强政府的权威，因为权威是信任的动态延续，而信任则是权威的静态凝结。信任同样可以增加参与，大众如果对政府缺乏信任，则也很难有意愿积极参与到政府治理之中，除非遇到和自身利益直接相关。这也是当代西方民主遇到的普遍危机的内在原因。

　　从权威的角度，政府的权威可以有效增加公民对政府的信任，政府通过自身长期可靠的公共行为，通过自身的能力建设，不断改善治理，最终将不断增加自身在公民心目中的地位，增加对政府的信任程度。而权威同样对于公民的参与而言，也产生积极作用，一方面，政府的权威会增加公民的信任，使得公民乐于参与治理过程，甚至视参与治理为一种荣耀。向政府积极提出反馈甚至勇于监督和批评的意见，帮助政府改善治理。另一方面，政府的权威，也促进了公民服从政府的治理，积极的服从而不是消极的反抗，也是一种有效的参与。

　　从参与的角度，参与通过监督和亲身经历，有助于公民与政府形成稳固的利益与情感共同体，帮助提高对政府的信任，改进政府的工作。而另一方面，越多的公众参与到政府治理之中，同样也加强了政府所具有的代表性和和治理行为的公益性，从而更好的完成本身的治理初衷。

　　因此，简要的分析三者的辨证关系，可以看出，信任-权威-参与实际上是现代政府有效治理的必不可少的最核心要素。三者也是一个相互促进，螺旋上升的过程。

　　如何有效的建立信任-权威-参与呢，这就需要用制度和事实的力量来共同促成。简而言之，就是通常所说的民主-法治-科学的体系。现有的大多数观点都认为民主-法治-科学是实现有效治理的必不可少的要件，也是实现善治的核心要素[[18]-[19]]。那么民主-法治-科学与信任-权威-参与又是什么关系呢？

　　如果进一步剖析可以发现，民主法治科学是在整个国家宏观制度层面的。而信任-权威-参与是聚焦于好的政府建设层面的。两者相符相承，互为支撑。

　　民主和法治主要体现了人民主权原则和依法行政原则。而科学的重点则在于事实求是，因为对科学的位于评价来自于客观事实对科学理论的检验。因此，实践是检验真理的唯一标准，实际上是科学标准。因此，民主-法治-科学实际上共同构成了有效治理的基础。然而，当民主-法治-科学成为构成当代治理乃至社会生活的一切基础时，它自身就具有了被泛化的意味，这种泛化实际上也形成了对其自身的削弱。因此，我们需要重新回到治理的起点和核心视角，也就是有效的国家治理，虽然取决于民主-法治-科学，但最终要归于一个好的政府的运作。绝没有只要有了所谓的民主-法治-科学的原则，就有好的政府就有治理那样的事情发生。否则，治理就不会如此复杂，也不会像当代世界各国的情形那样，大多数国家的治理都不尽人意。这意味着，政府的建设，既需要需要有宏大制度支撑，也需要更为精准的努力。这种精准的努力，就在于如何增加政府自身具有的信任-权威-参与的核心特质。因此，可以说，对于信任-权威-参与的建设，始终要离不开民主-法治-科学体系的构建，同样反过来，民主-法治-科学的构建，也要聚焦于提升政府的信任-权威-参与的核心要素。前者是后者的实质效度衡量和核心聚焦，而后者则是前者的制度支撑和保障。

　　同样民主-法治-科学也在实际建设上有效支撑了信任-权威-参与，民主保障了信任和参与，公平的法治保障了政府的信任和权威，同时立法也是参与的过程，而科学则通过帮助政府制定出对的决策，保障了政府的信任和权威，同时科学家的参与决策和行政也是一种有效的政治参与。也就是说，民主-法治-科学对信任-权威-参与也是一种基础的制度支撑和保障。

　　最后，在信任-权威-参与的核心关系中，要始终紧紧盯住政府的信任要素，因为，三者中，信任实际上对后两者具有更为关键的决定作用。政府信任的构建不是一蹴而就的，而是要在长期的治理过程中逐渐形成和确立的。在信任的基础上，权威和参与就会顺理成章的形成，相反，缺乏信任，治理无论在过程还是在结果，都必然充满了怀疑、猜忌、反对与对抗，既无助于政府本身的更好实现治理目标，也无助于实现人民的幸福美好生活[[20]]。因此，信任建设，始终应该成为政府建设中的核心中的核心。

　　五、结论

　　本文认为，国家治理好的关键必然取决于一个好的政府建设，因为治理是实实在在的公共实践。而好的政府建设，必然要解决政府自身的信任-权威-参与的要素构建。不断提高公民对政府的信任，不断提高政府自身的权威，不断增加国家治理的公共参与，通过这种有效的互动循环，最终提升政府自身的建设。通过建设好的政府，来实现好的国家治理。在这一过程中，民主-法治-科学的建设亦要聚焦于此，以信任-权威-参与作为各项制度建设的核心努力方向和实质评价。而在其中，信任建设则应该始终作为政府建设的重中之重。

　　文章来源：《学习论坛》2020年第10期

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