何哲：国家何以能治理好？

政府通过掌握各种国家机器，从而控制社会暴力的泛滥，保障社会秩序的有效运行。而暴力实际上是各种失败国家的共同特征，如果一个社会暴力无法有效控制，犯罪横生，无论对于经济发展还是其他社会建设，都是绝对性的破坏性力量。而有效的政府，一定是足以控制社会暴力的政府。

　　 第四，政府是最重要的公共服务提供者。在整个国家的公共服务与民生保障方面，政府通过国民税收，兴建各种包括教育、交通、邮政、医疗、文体设施等机构，来提供有效的公共服务，从而保障国民的生存和发展权利。

　　 第五，政府也是最重要的经济社会发展的建设者。自由主义认为政府不应该直接参与经济发展和社会建设，然而，自上世纪大萧条后，凯恩斯主义成为各国政府主要的发展手段。政府逐渐成为各种经济投资和社会建设的重要主体，通过兴建基础设施，促进了全社会的发展；通过金融刺激政策，促进了经济的发展，避免了经济萧条，控制了经济风险；通过投资科技，促进了科技的创新，不断提高整个社会的生产力。

　　 从以上各个角度来看，政府可以说都体现出在国家治理中的核心位置，因此，无论是何种的国家体制，其治理好坏的关键都取决于有没有一个好的政府。西方的民主制度，并不意味着一定有一个好的政府的形成。而非西方的体制，也不一定意味着一定没有好的政府的形成。这在大量的发展中国家已经得到了证明。所以说，在国家治理的发展进程中，政府不是被动的制度的产物，而是制度的积极推动者和核心形成者，在形成好的国家治理的过程中具有极强的能动性和起到决定性的作用。

　　

　　 三、好的政府的核心要素--信任、权威与参与

　　

　　 理解了政府在国家治理中的决定性作用后，就需要进一步探寻，如何才能形成一个好的政府，并从而带动整个国家治理的完善？现有的大量的机制探寻，例如法治、民主、透明、高效、廉洁、监督等[[11]]，依然是停留在表象性的层面。进一步探寻好的政府的运作逻辑和其所具有的属性，我们可以得到三个最核心的本质特征，即信任、权威与参与。

　　 1.信任

　　 政府之所以能够掌握并运作公权力，这个问题也即政府的合法性问题。从本质来说，纵观古今中外，政府的合法性来自于三者：第一种是暴力。政府在建立之初，是最大和最强有力的暴力集团。如中国历朝历代的建立，几乎无一不建立在新的暴力集团推翻旧的制度的过程，汤武谓之以“革命”（《周易·革卦·彖传》曰：“天地革而四时成，汤武革命，顺乎天而应乎人。”）。而西方各国的建立，亦是充满了暴力的斗争与冲突。

　　 第二种则是契约。政府虽然靠暴力获取了强制权，但是不能始终依靠暴力来实现秩序和社会的有效运转。因为始终依靠暴力会造成以下恶果：一是造成民生凋敝，靠暴力掠夺无法获取稳定可靠的经济与其他资源支持；二是不能获得民众的持续支持；三则也是违背暴力革命的初心，大多数的暴力集团的普通个体，也并不始终指望暴力生活，而是希望回归正常的生活，同时大多数革命的暴力集团，也都有着天下太平、人人幸福这样的口号作为正义的支撑。这就需要通过另一种形式来实现对暴力秩序的替代，也就是契约。契约是用稳定的赋税来实现对暴力的约束，同时换取政府提供的公共服务。契约的形式表现为宪法和法律，宪法和法律以对等的身份同时约束和保障了政府权力和公民权利的平衡，形成一种双向的稳定，并最终促成社会秩序的有效构建[[12]]。然而，契约并不是总是始终有效的，因为契约是静态的，而社会活动则是动态的，政府始终在契约中处于事实上的优势地位，这种优势地位体现在立法权、司法权和行政权的各个角落。因此，这就意味着，光有契约，还远远不能够解决政府的合法性问题。契约只是对等合法性的形式，而不是真正的实质合法性。

　　 第三种也就是最重要的政府合法性来源，则是公民的信任[[13]]。信任是一种无声的契约，同时也是一种内心的投票。当一个政府始终做符合人民利益的事时，人民就会信任政府，而反之，一个政府如果动辄违反契约，违反承诺，强征豪取，欺骗民众，人民就会不信任甚至厌恶它。当人民信任政府时，政府的决策就会执行的顺畅，政府的行为就会得到赞誉，整个社会的生产生活的积极性就会提高，人民就会生活的幸福。而人民不信任政府时，政府做什么，都会得到人们的怀疑、批评、反对、攻击（也就是所谓的塔西佗陷阱[[14]]），整个社会充满在激烈的冲突与矛盾之中，同时由于作为最大的公权者政府缺乏被信任，这种信任丧失也会蔓延在其他领域，人们同样也会缺乏对未来与他人的稳定预期，社会将充满人与人的怀疑，并最终破坏整个社会的健康形态。因此，人们信任政府，既是一个好政府的关键，同样也是一个好的治理的核心。

　　 尽管信任作为一种个体对政府的主观评价，不能像投票一样被明显的直接测量，或者即便是直接测量也存在很大的不准确性（人们可能很不愿直接表达不信任政府的评价或者应该由谁来测量），但信任可以通过各种方式被测量和被观察。人民的评论，对政府行为的公众意见，人们在遇到政府决策和公告时的行为反应，都可以用来评价人们对一个政府的信任程度。因此，信任是一个社会绝大多数人们的共同的集体心理评价，是每一个微观个体评价的宏观表现。

　　 因此，政府信任的构建绝不是如同政府投资项目拉动GDP一样的相对直观和简单，而是处于潜移默化的过程中，它不但受制于政府在大的宏观决策上的表现，同时也体现在政府在小的行政行为上的表现。由于信任是每一个微观个体的评价的集合，很多看起来小的失信的政府行为，虽然每一次涉及的公民数量都不多，但是在汇集之后，就会形成一种巨大的不信任状态。而人们的心理学特质是，信任的建立是困难的，而破坏信任，则是容易的，长期的信任关系，可能因为一、二次失信违约的行为而被破坏。

　　 一个被信任的政府，人民就会处处拥护，因为，人们信任的本质，在于信任政府能够恪守宪法和法律确定的职责，捍卫人民的根本利益。而当不信任发生时，人们就会去想象各种危害自身利益的事情发生，虽然这种危害可能不会发生，但人们会从微小的政府失信行为去联想到更可怕的利益损害问题。因此，在通过暴力和法律建立政府后，任何一个政府治理的首要和核心，始终是确保自身的被信任，这才是一个既有政府的最核心的任务。

　　 那么，怎么样才能实现政府的被信任？信任的建立，实际上也并不困难。其核心在于两个：一是严守宪法和法律的边界，这也是遵守与人民的契约。二则是严格履行自身的承诺，始终做到说到做到。这两个原则实质上一是政府法定原则，二是政府守信原则。两者一般不会出现冲突，那么，如果出现了两者冲突，应该遵循哪一个原则呢？这需要引入第三个原则，也就是根本上的人民主权原则。因为政府可能通过立法权的优势而通过有利于自身的后法从而改变原先的行为承诺。第三个原则，则始终保持了当发生法律和承诺不一致的情况时，需要用人民主权的根本原则来进行裁决，直接的表现则在于在立法时的广泛参与和保障人民权利。

　　 2.权威

　　 信任是好的政府和好的治理最核心的要素，但是仅有信任依然是远远不够的，就如同人们信任一个石头不会轻易改变形态，但对于治理而言，却毫无意义，因为信任仅是静态的存在，而政府还需要进行决策、执法、行政等动态的公共行为。在一系列动态的行为之中，政府如何实现好的治理，这就需要权威[[15]]。权威，是人们对政府静态的信任的延续，是政府在动态行动中所具有和表现出的能力。

　　 什么是权威，权威包括三个层面，一是来自于对政府本身所具有能力的信任，也就是说，人们因为信任政府，所以同样也相信政府所具有做好其工作也就是实现好的治理的能力。二则是人们对政府所没有展现出的能力的依赖和服从。政府并不是对所有公共事务都具有完全的信息和资源，这也就意味着，政府存在做出错误行为的可能，然而，人们依然信任和服从政府的决策和治理，这就形成了一种对政府在未知领域决策和治理的服从。这种更大范围内的服从，甚至是无条件或者降低条件的服从，就构成了政府的权威。也即，人们认为，即便人们不能一时确定政府一定是对的，但是相信政府很大程度上是在做对的事情，保障公共利益，保护个人权利，因此，人们依赖和服从，当然，权威是更大意义上的信任。当然，权威也来自于最基础的合法暴力，也就是政府对于不服从者的合法暴力惩罚，当然，这种暴力惩罚更多的是构成权威的边缘界限，而不是权威的主要构成体系。因为任何一个文明的政府，都根植于人们的普遍同意而不是普遍暴力。这也是人民主权原则的基石。

　　 从权威的构成而言，人们为什么会相信政府在公共领域的活动是可信和有益的，也就是相信政府的动态能力？这主要来自于三个方面，一是政府本身所具有的长期信用。一个政府在长期活动中赢得了广泛的人民信赖关系后，人们就会自然将其延申在其他动态的公共领域中，当然，这种动态的延申是有条件的，即人们既会动态的延申过去的信任，同时也会时刻根据动态的治理过程重新评估政府的能力。二是政府本身所具有的强制力，这既包括来自于法律授予的合法强制权（本质是合法暴力权），也来自于政府对于更大范围内资源的调动能力。这种资源调动能力，能够保障政府在动态的治理过程中比普通社会主体能够做的能好。三是政府自身的信息收集能力与科学专业化。理论上，政府比任何社会其他组织与个人都拥有更好的信息收集渠道，并同时拥有最全面的专业知识群体的决策支持，从而使得政府能够比其他任何个体与组织都做出更好的决策和行政行为。

　　 尽管如此，理论上的一个建立在信任基础上的政府都应该获得行动上的权威，然而，事实上并不如此，如前所述，从全球来看，失败的政府治理比比皆是，人们对于各国政府权威的质疑也比比皆是。之所以如此，对应于以上三点，也以为有三个根本的原因：一是政府本身所获得的信任度就不高。由于缺乏足够的信任，因此，对于政府的动态行为，也同样缺乏信任，这样就从本质上降低了人们的服从意愿，从而使得政府不得不更多采用强制性行为，而强制性行为又反过来降低了政府的权威。二是对政府强制能力的怀疑，这种怀疑又来自于两个方面，一方面认为政府不具有所宣称的那种强制力和资源调动能力，从而认为政府无论从其自身的能力和资源考虑，它所宣称的事情根本办不成；另一方面认为政府具有的强制能力超过了法定的授权，从而怀疑政府滥用了这种能力，最终导致损害绝大多数个体的利益。三是来自于对政府信息渠道和科学专业能力的质疑，也就是认为各级政府可能会出于各种原因扭曲信息的收集与反馈，从而误导做出错误的决策，同样，公众也担心提供各种决策支持的专业人才会收到政府的影响从而改变自身本应无偏的科学立场。

　　 因此，虽然好的治理一定离不开政府权威的建立，然而，政府权威的建立却始终不是一厢情愿的事，而是政府长期行为所形成的公众合理预期。为了建立好的政府权威，应该在四个方面做出持续的努力。一是始终致力于建立一个可信政府，也就是始终保持公众对政府的信任。二是始终恪守政府行为的法律边界，因为法律是公众对政府理性行为预期的最后底线。政府随意跨过法律边界所带来的是公众对政府行为的不可预期性，当面对动态的公共事务时，公众就很难相信政府能够恪守边界。三则是始终确保政府自身所具有的制度执行力和资源调动能力，在法律授权允许的范围内，时刻保持足备的政府运作能力，这既包括资源的储备整合，也包括政府自身的行政流程、人员作风、制度建设等。四则是要保持自身的透明度、公开和交流，既能够确保政府不被自身的下级分支机构所隐瞒，同时，也能够保障公众通过对政府活动的观察而建立信任，从而客观上建立政府的权威。

　　 3、参与

所谓参与，就是公共权力的分享，就是治理过程的开放。实现好的治理，仅有信任和权威，依然是远远不够的，因为两个原因，一是人类进入现代文明后，

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