朱明熙:“三农问题”到底应当如何缓解？

　　内部也存在着相当大的发展差距，尤其是“城市像欧洲，农村像非洲”这样的差距如此巨大的城乡，如果实行财力过度分散的财政体制，可以想见，这些差距不仅不会缩小，反而会越来越大，贫困地区各级政府，尤其是基层政府将越来越缺乏必要的财力供给当地人民所需要的基本公共品，这是其一；其二，如果全国都像东部那样，以掠夺资源和牺牲生态环境的方式大力发展工业，其结果很可能导致污染大扩散，生态大破坏，而西部又是我国的生态屏障和水源的发源地，而且西部的生态环境又十分脆弱，一旦被破坏，很可能会使中华民族陷入万劫不复的灾难之中，这方面的反面例子难道还少吗？其三，如果发展差距一直持续下去，而不能得到有力的扭转，最终很可能导致中国的四分五裂和全面内战。到那时，我们将何以实现中华民族的伟大复兴，又如何面对中华民族的列祖列宗和子孙后代？其四，实践已经一再证明，如果不是九四年“分税制”改革以来中央适当集中财力，那么可以肯定的是，后来的应付东南亚金融风波，九八年以来实施的积极财政政策，西部大开发，东北振兴，中部崛起，退耕还林、还草等生态建设，农村“税费改革”，2004年的一系列扶持农业发展的资金和政策投入等等，都将因中央财力不足而大打折扣。因此，我们的结论是，“分税制”改革的大方向必须坚持，而“分税制”改革后凸现的县乡基层财政困难，则是在“事权、财权、财力相统一”的原则下，通过合理调整各级政府的事权范围的方式来加以解决。

　　2. 按照“事权、财权、财力相统一”的原则，合理调整各级政府的事权，尤其是中央和省上要加大对农村社会事业的转移支付力度，尽快改变农村基层政府公共品供给能力匮乏的状况。

　　在坚持中央适当集中的正确方向的前提下，按照“事权与财权、财力”相协调的原则，划清各级政府负责的职能和责任，从当前来讲，尤其是划清农村公共品的供给职能与责任，分阶段、分层次解决我国农村基本公共产品供给匮乏问题。

　　世界银行在１９９７年度的发展报告――《变革世界中的政府》中，总结二战以来世界各国政府在促进经济、社会发展的成功与失败的经验教训时，提出了一条很重要的原则，即政府的职能与作用必须与政府的能力，包括财力相协调，否则便会事与愿违，甚至阻碍经济、社会的发展。根据这一经验以及我国的实际情况，我们认为，我国农村基本公共产品供给匮乏问题的解决，不可能在短期内一蹴而就，而只能根据我国政府的财政制度、政策的改革创新状况和财力增长状况分阶段逐步解决。

　　a.首先解决农村必要的行政、治安等基层政府正常运转、农村义务教育及职业教育、农村基本防疫和医疗、农村扶贫问题。

　　――按照“事权、财权与财力相协调”的原则，合理配置中央、省、市、县、乡各级政府的事权、财权与财力。如果在乡镇一级政权机构不可能取消，甚至还要加强和转变职能的现实情况下，在今年26个省、自治区、直辖市取消农业税收，全国在明年全部取消农业税收，因而必然造成以农业为主的广大中西部地区，尤其是贫困地区县乡基层财政的财力严重短缺问题，如果缺乏中央及省的强有力的财力支持，县乡基层财政困难将更为突出，基层政权将更不稳固，农村公共品供给将更为匮乏，最终必然使中央缓解“三农问题”的政策意图落空。因此，上级政府，尤其是中央、省级政府必须承担起农村义务教育及职业教育、农村基本防疫和医疗、农村扶贫的支出的主要责任，加大这些方面的财政投入或者转移支付，按照“城乡协调发展”的原则调整我国财政支出结构，让“公共财政”的阳光普照农村。

　　以农村的义务教育为例，从目前情况看，当前急需解决的是农村义务教育谁来“埋单”，即资金保障机制的问题。过去，长期以来我们将初、中等教育，尤其是义务教育视为是一种地方性的公共品，因此，无论是经费投入，还是具体管理，都主要由各级地方政府负责。如果说，以前由于国家财力有限，加之教育费用不高，由各级地方政府负责初、中等教育，尤其是义务教育还可以应付，并且有利于调动各级地方政府发展教育事业的积极性的话，那么，九十年代以来，尤其是九十年代下半期以来，在不区分各类教育的不同性质，不顾及老百姓的承受能力，片面推行教育产业化的错误思想指导下，随着教育费用的暴涨，各级地方政府，尤其是县乡基层政府越来越难以承担初、中等教育，尤其是义务教育的经费支出，尽管教育经费目前已经成为县乡基层政府最大宗的财政支出项目，尽管县乡基层政府为了发展教育事业可以说已经是竭尽全力，但农村教育经费仍然是严重不足，结果只好通过各种途径向农民转嫁负担，让最贫穷的农民承担承担沉重的教育费用，从而引起广大农民的不满。据资料和调查，2000年我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省级财政负担11%，中央财政只负担约2%。目前我国的县乡财政支出中，教育所占的比重最高。就西部地区的一般情况而言，在农村税费改革以前，仅教育部门工资支出一项一般占到乡镇财政预算内支出的60％以上，县乡政府目前以占全国财政20％多的财力负责供养占全国70％的公务员，负责承担占全国小学80%以上的农村小学、占全国中学64%以上的农村初中的义务教育（据国务院发展研究中心的调查，2001年），其艰难程度可想而知。尽管如此，县乡政府的教育投入仍然远远满足不了农村义务教育支出的正常需要，结果是“税不够，费来凑”，向农民乱集资、乱收费、乱罚款甚行。据我们调查，农村税费改革前，在有的地区，农民缴纳的税费甚至高达教育支出的70%以上，结果农村许多地区“上学难”的现象越来越严重，加之近年来教育的“过度市场化”、“贵族化”以及“应试教育”偏向，以及农民子弟上大学的希望越来越渺茫，又使农村出现新的“读书无用论”倾向。尽管在2001年我国为了使农村税费改革顺利推行，并缓解这一日趋突出的问题，将教育经费的供给责任上移至县，并对农村义务教育实行“一费制”，希望以此大大减轻农民的教育负担。但由于各级政府之间教育投入资源配置格局并未发生根本性的改变，因此，问题依然存在。据教育部国家教育督导团2001、 2002年对全国22个省、自治区调查的结果是，从全国农村义务教育总的情况看，义务教育经费总量仍然短缺，拖欠教师工资问题还未得到根本解决，投入体制还需进一步完善。农村中小学校舍建设和危房改造资金的正常投入机制尚未真正建立起来，一直缺乏稳定的资金来源。而在全国大部分地区，农村中小学财政性公用经费仍未得到有效保障，对经济困难学生的资助还未落实。湖北省从2002年秋季开学起，对全省29个贫困县农村义务教育进行“一费制”改革试点，2003年2、3月份，记者到蕲春县采访时发现，试行“一费制”半年来，农民负担轻了，但教育经费日见紧张，全县教师流失达800多名，有些村小学只剩下一个“留守”老师。农民对此的总结是：工资没了，老师走了；负担轻了，伢儿荒了。甚至在经济发达地区，如江苏省也出现农村义务教育难的问题。今年“两会”期间，一些代表反映，现在教育缺钱的地方还很多，如农村中小学危房虽然已改造了5600多万平方米，但每年还要新增2100万平方米；拖欠教师工资现象也还存在，仅2004年1月至9月，全国新欠中小学教职工国标工资就有10亿元之多，累计欠发教职工工资高达163亿元。（《政协委员共议教育发展大计 教育投入成热门话题》，新华网，2005年3月7日） 这些事实一再告诉我们，目前这种以各级地方政府，尤其是以县乡为主负责广大农村和占学生大多数的农民子弟的义务教育的经费供给机制已经完全不能满足其需要，已经一再证明农村义务教育的经费供给机制应由目前的以县乡政府为主尽快改变为以中央为主或者以省为主，或者实行以县乡政府具体承办农村义务教育，但经费供给则由目前的以县乡政府为主尽快改变为以中央、省为主。这样一种经费供给机制安排不光是从实际上看有利于从根本上解决前面所讲的目前县乡政府由于缺乏必要的财力支撑而难以承担起有效供给农村义务教育这一老大难问题，有助于推进农村税费改革，并切实防止农民负担反弹，避免重蹈“黄宗羲定律”的覆辙以外，还有一个农村的义务教育是否真正是地方性的公共品的定位问题。虽然理论上、教科书上都认为义务教育应当是属于地方政府负责供给的地方性公共品，但从我国的实际看，这一理论上的定位可能存在理论上和实践上的问题。从理论上看，义务教育是一种外溢性很强的公共品，在农村接受义务教育的农民子弟在我国现代化发展进程中或早或迟大多数是要转移到外地从事非农产业的，尽管这种必然的转移趋势有利于农民增收，有助于缓解“三农问题”和全面小康社会目标的最终实现，但从当地政府的角度考虑，却是一件花了大量的人力、物力和财力培养人力资本，而成果却大部分被城市和发达地区收获的“出大力收小利”的吃亏的事情。这种人力资本培养上的地区性和受益上的全国性所产生的成本与收益的不对称性必然影响不发达地区县乡政府办教育的积极性，尤其是在这些地区县乡政府财力十分困难的情况下。因此，为了克服这类由于外溢性很强、成本与收益的不对称性所导致的的公共品供给短缺问题，中央政府应当从有利于全国义务教育发展的角度肩负起应当承担的职责，统一负责全国义务教育经费，尤其是农村义务教育经费的供给。从我国的具体实践上看，由中央政府统一负责全国义务教育经费，尤其是农村义务教育经费的供给，一、如上所述，有助于缓解县乡，尤其是贫苦地区县乡基层政府财政困难，减轻农民负担和缓解“三农问题”。二、有助于实现教育公平，缩小贫富差距，创建和谐社会。众所周知，机会公平是达到社会公平的最重要基础之一，而教育公平则是实现机会公平的最重要的基石。最近，在“两会”期间，全国舆论对我国目前事实上存在的由于教育经费资源配置的极不公平极不合理所导致的城乡之间、发达地区与不发达地区之间、义务教育与非义务教育之间的教育机会的巨大差距的质疑，甚至斥之为形成社会不公平、不和谐的“加速器”的批判，以及发达国家缩小两极分化和社会矛盾激化的成功经验，都一再证明在我国由中央政府统一负责全国义务教育经费，尤其是农村义务教育经费的供给，是缩小城乡之间、发达地区与不发达地区之间、义务教育与非义务教育之间的巨大差距，让义务教育的阳光公平地普照全国，实现教育机会公平，缩小贫富差距，创建和谐社会的必要之举。三、有助于转移大量过剩的农业人口，促进现代化进程和全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的宏伟目标。我国“三农问题”的解决所面临的一个根本性制约因素是人多地少，因此，农业现代化的发展和农民富裕所要解决的突出矛盾之一，就是如何大量转移数以亿计的低素质的农民。从全国来讲，我国要实现全面现代化的宏伟目标，也同样面临人口太多，资源短缺所产生的人口巨大压力问题。但从另一个角度考虑，由于人是生产力诸要素中最具活力的因素，只要我们通过恰当的手段将目前庞大的人口负担转变为巨大的人力资本，其前景应当说是不可限量。日本、新加坡等国家的发展证明了这一点。国内外的实践告诉我们，这一转换的重要手段应当说非教育莫属。这实际上说明教育，尤其是义务教育在我国现代化建设中的重要地位。据《中国教育与人力资源问题报告》披露，我国人力资源的基本现状是，整体国民素质偏低，中高级层次人才严重缺乏，人力资源整体水平与发达国家和新兴工业化国家相比存在较大差距，劳动力整体文化素质不能适应现代化发展的需要，城乡、地区间的不均衡性十分突出。2000年我国15岁以上人口中仍有文盲8699.2万人，其中3/4分布在农村。农业劳动人口人均受教育年限仅为7.33年，而城市是10.2年。城市、县镇和农村之间受教育水平的人口比例为：具有大专及以上受教育水平的人口比例是20：9：1；受高中教育的人口比例是4：3：1；受初中教育的人口比例是0.9：1.01：1；受小学教育的人口比例是0.37：0.55：1。2000年我国从业人员中，具有初中和小学教育水平的人员占75％左右，其中仅受过小学教育的占33％，接受过高中和中等职业技术教育的占12.7％，接受过高等教育的只占4.7％。2000年农林牧渔业从业人员的平均受教育年限仅为6.79年，初中及以下教育水平的人超过95％，而日本同期从业人员的平均受教育年限为10.67年。1997－1999年我国农业劳动生产率仅是日本的1.03％。应当看到，以上所公布的我国人口受教育程度还只是书面上的统计数据，(点击此处阅读下一页)

*免责声明：本站文章图文版权归原作者及原出处所有 ，文章内容为作者个人观点，并不代表本网站。如果您发现网站上有侵犯您的知识产权的作品，请与我们取得联系，我们会及时修改或删除。