朱明熙:“三农问题”到底应当如何缓解？

　　4. 农业合作化更有利于国家政策和资金的支持。无数事实都一再证明，国家的政策和资金支持，都因为面临分散的2亿多农户和8亿多农民而产生的海量般的信息收集、反馈、监控等方面发生的巨大的交易成本，以及因为执行链条和环节的过长，各类执行者可能会产生的机会主义甚至自利或腐败，而使之变异走样，难以完全落到实处。如果我们通过合作化的方式，将无数的农民集合为若干较大的实体，国家通过农业合作社与农民打交道，肯定会大大减少信息量的收集，大大降低交易成本，缩短执行链条和环节，减少各种漏出量，使国家的政策和资金支持得到较好的贯彻。以金融的农业支持为例，尽管国家三令五申要求银行向农民贷款，支持农业发展，但是，目前各家银行几乎完全撤出农村，仅存的农村信用合作社也不愿贷款给农民，农业保险也几乎名存实亡，结果，农村流行的大都是各种形式的民间信贷，农村、农民成为被金融“遗忘的角落”，为什么？我们认为，根本原因就在于银行的逐利性与数以亿计的农民打交道的高成本、高风险、低收益的矛盾。但如果金融机构与农业合作社打交道，一是可以大大减少交易成本，二是可以分散和降低风险，如果再辅之以国家政策和资金的支持，则有可能扭转这种局面。

　　如果农业合作化是我们缓解乃至最终解决“三农问题”的根本出路之一，那么，如何进行农业合作化？它与以前的“人民公社”式的合作化有何区别？

　　我们认为，现在的农业合作化与过去的“人民公社”式的合作化的最大区别就在于，它必须是农民自愿的，合作社经营必须是自主的，其分配原则必须坚持按劳分配，其运行必须是民主的、平等参与的、互助合作的，其目的是服务、方便、为社员谋利，使社员共同富裕，而不是为少数人谋利的。

　　那么，如何进行农业合作化呢？在中国目前的条件下，除了鼓励少数像孙大午这样的具有崇高理想和牺牲精神，并有实力的企业家带领农民搞合作化的方式以外，恐怕，大多数农村还是要依靠当地的党政组织，尤其是像王宏斌、吴仁宝、史来贺、郭凤莲等这样的有眼光、有魄力，并具有大公无私思想的乡村领导带领农民搞合作化。因此，这就需要我们利用农村税费改革，取消农业税收的契机，改造基层党组织和政府，通过建立和完善乡村民主制度及治理结构，使他们真正树立“立党为公，执政为民”的执政理念和科学的发展观，引导广大农民在自愿基础上走合作化的道路，共同富裕。

　　当然，具体怎么走，这条路究竟能不能走得通，还需要在新的条件下通过大量艰苦的试点和实践来证明。

　　不过，中国改革开放的总设计师邓小平早在九十年代初就曾经讲过一段高瞻远瞩的话，他说：“关于农业问题，现在还是实行家庭联产承包为主的责任制。我以前提出过，在一定的条件下，走集体化集约化的道路是必要的。但是不要勉强，不要一股风。如果农民现在还还没有提出这个问题，就不要着急。条件成熟了，农民自愿，也不要阻碍。北京郊区搞适度规模经营，就是集体化集约化。从长远的观点看，科学技术发展了，管理能力增强了，又会产生一个飞跃。我讲过，农业的改革和发展会有两个飞跃，第一个飞跃是废除人民公社，实行集体联产承包为主的责任制，第二个飞跃就是发展集体经济。社会主义经济以公有制为主体，农业也一样，最终要以公有制为主体。••••••仅靠双手劳动，仅是一家一户的耕作，不向集体化集约化经济发展，农业现代化的实现是不可能的，就是过一百年二百年，最终还是要走这条路。”（邓小平：《审阅中共十四大报告稿时的谈话》，1992年7月23、24日）（加贝青年：《合作社运动是世界潮流》，乌有之乡网2005年）

　　建议二：坚持“分税制”改革的方向，按照“事权、财权、财力相统一”的原则，合理调整事权划分，加大对农村的转移支付力度，尽快改变农村基层政府公共品供给能力匮乏的状况。

　　1. “分税制”改革的方向必须坚持。目前理论和实务界在谈到县乡基层政府财力短缺困难时，往往将问题产生的根源之一归咎于九四年的“分税制”改革，认为中央的过度集中和事权下放是造成目前县乡基层政府财力短缺困难的罪魁祸首，因此，要改变这一状况就必须回到九四年“分税制”改革以前的财力分散体制。对此，我们不敢苟同。

　　我们认为，中央集中财力的方向并没有错，造成目前县乡基层政府财力短缺困难的关键原因，一是在中央集中过程中又不断下放事权，加之省市也层层如法炮制，结果必然造成县乡基层政府事权、财权、财力的极不对称，使基层政府，尤其是农村基层政府陷入“要办事，却缺乏必要的财力支撑”的“又要马儿跑，又要马儿不吃草”的“小马拉大车”的艰难而尴尬的境地。况且，如前所述，由于教育产业化、医疗过度市场化所导致的教育、医疗费用的飞涨，大大超过了广大县乡基层政府的财力供给能力，使他们在本来就羸弱的财力基础上就难以应付，如果再不断追加新的任务，县乡基层政府财政如何会不困难，如何会不变为“讨饭政府”，甚至是“抢饭政府”呢？二是目前种种不合理的“一票否决制”的考核高压和“政绩出官，官出政绩”的干部升贬制度，以及缺乏相应的强有力的民主监督制度的制约，最终必然使许多基层政府变异为“掠夺性政府”，甚至使一些官员蜕化为欺压百姓，鱼肉百姓、中饱私囊的贪官污吏，而使县乡基层财政雪上加霜，日子更加艰难。

　　我们之所以不赞成通过回到九四年“分税制”改革前的财力过度分散的财政体制来解决当下的县乡基层政府财政困难问题，而仍然坚持九四年的“分税制”改革的适当集中的方向，其理由主要有：一是国内外大多数国家的实践充分证明过度分权的财政体制利大于弊。这一点王绍光、胡鞍钢、邹恒甫等专家都作过专门的很有说服力的论述，在此不必赘述。虽然许多西方经济学、财政学研究的专家学者大都主张实行分权型的财政体制，并且从信息与偏好以及最优公共品供给的角度论证了分权型财政体制优于集权型财政体制，但实际上，西方国家的实践却走着一条与理论相反的道路。以许多人津津乐道的实行所谓分权型联邦财政体制的美国为例，据哈维•罗森教授在他的《财政学》第六版中披露，美国三级政府的财政总收入中，1902年联邦政府收入只占37.4％，而现在大约要占2/3，州和地方政府收入1902年要占62.6％，其中，地方政府收入就占总收入的51.3％，而现在州和地方政府收入约占1/3，州和地方政府收入中约有20％来自联邦政府的各种转移支付。财政总支出中，1900年，联邦政府支出只占34.1％，州占8.2％，地方政府占57.7％，而1995年联邦政府支出达到52.2％，州占21.1％，地方政府只占26.6％。确切地说，美国三级政府财力分配的这一变化始自三十年代大危机之后，在五十年代基本定型，并一直保持至今。而以高度集权为特征的英国、法国，长期以来中央政府集中的财力占80％甚至90％以上，虽然在八十年代有所分权，但中央政府集中的财力仍然占70％以上，地方政府要靠中央大量的转移支付方能度日。为什么在市场经济高度发达的国家现在大都实行适当集中财力的财政体制？为什么过去长期实行高度分权的联邦财政体制的美国会更弦易辙发生向适当集中的方向逆转？这难道是偶然的吗？从美国的情况来看，这一转变可以说明显代表了现代生产力和社会发展的趋势。因为美国的转变发生在三十年代大危机，正是大危机的爆发，凸现了联邦政府宏观经济调节以及社会调节的必要，而这两方面对州和地方政府来讲因为种种条件的限制是不可能做到的。另外，最近邹恒甫先生公布了一项数年研究成果，据他对世界50多个国家的研究表明，在发展中国家实行财政分权化的改革，结果往往比原来财政集权的情况更糟。原因是在没有良好的民主监督机制和建全的地方治理的条件下，下级政府官员可能滥用职权，以权谋私，“雁过拨毛”，财政分权化最终适得其反。他举例说明，在一些非洲国家对穷人的1美元援助中，最终只有15美分到了穷人手中。（《邹恒甫谈中国经济平等和社会公正》，人民网， 2005.1.24） 这实际上就告诉我们，西方学者所说的分权型财政体制优于集权型财政体制，它是有条件限定的，而不是放之四海而皆准的真理。其中最基本的条件之一就是地方政府必须是随时随地都是代表当地人民利益的，真正是“执政为民”的，然而这个基本条件在现实生活中却是难以满足的。二是具体到今天的中国，众所周知，中国幅员辽阔，各地发展极不平衡，最起码就有东中西这样三大经济发展差距很大的经济带，即使是同一经济发展区域，(点击此处阅读下一页)

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