朱明熙:“三农问题”到底应当如何缓解？

　　那么，如何才能建立起有效约束、规范各级党组织和政府，促使基层党组织和政府行为优化的制度呢？我们认为，治标之策是尽快将纪检、监查、审计等监督部门实行中央垂直管理，减少监督中的各种阻碍，完善和强化监督机制及力度，使它们逐步成为类似香港廉政公署、新加坡反腐部门那样的“利器”。而治本之策则是加快民主制度的完善，真正使人民当家作主。首先，改革完善各级人民代表大会制度，废除人代会代表的事实上的“委任制”，推行直选制，使人民代表真正代表人民利益；强化人代会的权威，加强人代会对政府的监督和制约。其次，先乡村、街道、区，后县、市、省，最后中央；先党内后社会，逐步以直选制替代各级官员的委任制，从制度上促使各级政府官员眼睛向下，而不是眼睛只朝上，把“立党为公，执政为民”真正落在实处，而不是只落在口头上。再次，加强人民对各级党组织和政府的日常监督，尤其是舆论监督，充分发挥“第四种力量”或“扒粪者”的监督制约作用。目前，许多政府部门和官员不怕挨批评，就怕被“焦点访谈”和新闻媒体曝光的心态，就证明了这一点。最近一些省、市、县实行由老百姓对各级、各部门政府官员的各种直接评议制度以及相应的奖惩制度，就是一种人民直接监督各级党组织和政府，而使各级党组织和政府官员不敢懈怠的很好的制约方式。

　　b.加快“公共财政”制度的建立，从经济基础上促进政府行为的不断优化

　　在我国，加快社会主义市场经济下的公共财政制度的建立，其意义不仅在于有助于廓清市场经济条件下财税改革的方向，明确在市场经济条件下我国财税究竟应当干什么，不应当干什么？更为重要的是，这一制度的建立，有助于我们从财政税收制度改革入手，通过建立起统一、公开、公正、高效的“阳光下的财政税收制度”，推进政治体制改革，规范、约束各级党组织和政府行为，促进各级党组织和政府行为的优化，避免党和政府异化，真正实现“三个代表”，“立党为公，执政为民”，真正实现财政税收的“取之于民，用之于民”。（这方面成功的例子可参见王绍光《美国“进步时代”的启示》） 为此，

　　（a）以果断的措施，综合配套，推进税费改革，建立起规范、统一、公开、公正的政府收入体系和制度。

　　在现代文明社会中，人们从自身的利益出发，要求以现代民主制度监督、规范、约束政府，防止其发生异化，使之真正为广大人民利益服务，而不是为政府或者政党自己的私利服务。而这一要求在政府的经济基础―――财政上的体现之一，就是财政收入必须规范、统一、法制、公开、透明，随时接受人民的监督与制约，而不允许有任何非规范、非统一、非法制、非公开、非透明的，可以不接受人民监督与制约的政府收入存在。因此，在现代文明比较发达的国家中，政府收入90％左右都是来自税收。从世界历史发展的角度看，这既是资产阶级大革命的重要成果，同时也是人类文明进步的重要体现。

　　表 发达国家中央政府非税收入占经常收入总额的比重（％）

　　国 家1981－19901991－1995

　　美 国10.78.3

　　日 本5.215.4

　　德 国6.26.2

　　法 国7.76.8

　　英 国9.28.1

　　意大利4.02.9

　　加拿大12.511.4

　　澳大利亚10.110.9

　　瑞 典14.515.8

　　芬 兰8.411.6

　　瑞 士6.06.6

　　丹 麦13.214.8

　　奥地利8.38.6

　　比利时3.73.8

　　荷 兰12.08.0

　　资料来源：世界银行《1997年世界发展报告》、中国财经出版社1997

　　然而在我国，虽然从国家统计资料上看，(点击此处阅读下一页)

　　我国目前全国的财政收入（即预算收入）也是90％以上来自税收，但是人们往往从亲身经历中发现，除了税收外，许多政府部门还在收取各种各样说不清道不明的预算之外的“苛捐杂税”（费），而且在许多地区，尤其是广大农村，各种收费甚至超过正税（据我们在一些农村调查发现，向农民收取的税收只占当地政府总收入的30％左右），引起农民强烈的不满，甚至出现社会矛盾激化。据高培勇教授估计，2001年，虽然我国税收占GDP的比重只有15％左右，但如果加上预算外、制度外的各种政府部门收取的基金、收费、罚款等，政府总收入占GDP的比重就上升到34.3％，甚至超过改革开放前的1978年的31.2％的比重。换言之，2001年税收虽然只占GDP的15％，而非税收入则占GDP的19％左右，非税收入大大超过税收收入。这种“一税轻，二税重，三税四税无底洞”的状况，引起了广大人民群众的强烈不满，也对经济、社会发展形成严重阻碍，甚至导致以费挤税，以费代税。这种状况曾引起中央高层的极大关注，原国务院总理朱镕基曾愤慨地斥责为“三乱已经闹到民怨沸腾的地步”，下决心治理整顿。

　　由于政府行为的劣化导致的“三乱”横行，不仅极大地损害了我国的经济、政治和社会秩序、环境和基础，而且也同样严重侵蚀了我国的税基和财政收入。因此必须痛下决心，尽快采取果断的措施加以解决。但2000年以来的农村税费改革中所出现的种种困难和矛盾告诉我们，税费改革并不仅仅是简单地减一些费的问题，而是涉及到与此相关的政治、经济、社会制度、政策等一系列深层次问题，涉及到相关的各种利益集团的切身利益和博弈问题。从这个意义上讲，税费改革很可能是我国政治、经济和社会制度进一步改革、创新的一个突破口。因此，农村税费改革完全可以成为我国全面税费改革的试点，在农村税费改革和取消各种农业税的改革中，积极探索，总结经验，然后再在全国推行全面的税费改革，逐步建立起以税收为主体的规范、统一、公开、公正的政府收入体系和制度。

　　（b）积极推行各项预算支出制度改革，强化人代会以及民众对预算支出的监督，使政府收入真正“取之于民，用之于民”。

　　从目前看，政府预算制度改革主要包括以下方面：

　　---按照现代财政制度的首要原则―――“统一性原则”，尽快将目前游离于政府预算计划之外的、脱离人代会监督的各种预算外、制度外的政府资金纳入统一的预算框架之内，统筹兼顾，统一安排，使政府预算真正成为统一、透明、公开、公正、有效的廉洁、高效政府的“阳光下的预算“。

　　---推行部门预算制度改革，按照协调、统一、高效的原则科学地编制政府预算。

　　---推行国库集中支付制度改革。

　　---推行政府采购制度改革。

　　---推行绩效预算制度改革，强化预算资金执行中的监督管理。

　　---尤其重要的是，在政府预算制度改革中，为了有效防止财政部门的异化，使原先的分散腐败变为集中腐败，应采取有效方式，强化人代会、民间、舆论界对政府预算编制、执行、决算全过程的监督、审计和制约。

　　（c）改革政府和完善“分税制”。

　　按照统一、协调、廉洁、高效的原则和市场经济的要求，积极、妥善推行政府机构改革，实行精兵简政，修养民力；按照经济、社会、政治发展的要求，合理划分各级政府的事权，并按照“事权与财权相统一”和基本公共产品与服务公平分享的原则，逐步完善“分税制”，在各级政府之间合理配置财力，为规范政府行为创造必要的条件。

　　（d）依法治税，优化我国税制。

　　按照我国经济、政治、社会发展的客观要求和“依法治税”的宗旨，进一步改革和完善我国税制、税收计划、税务机构、税收征管、税收体制、征税环境以及队伍建设，为优化我国税制，“依法征税”奠定良好基础。

　　参考文献：

　　（1）中共中央、国务院有关农村发展的—系列文件；

　　（2）历年《中国统计年鉴》，以及发改委、农业部、教育部、卫生部、科技部、财政部等有关部门公布的资料；

　　（3）中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队合著的《2OO1-2002年：中国农村经济形势分析与预测》社会科学文献出版社2002年4月版；

　　（4）李昌平《我向总理说实话》光明日报出版社2002年1月版，以及他的其他文章；

　　（5）温铁军《我国农村发生高利借贷的问题、情况与政策》中经网“五十人论坛”2001年6月7日，以及他的其他文章；

　　（6）柯炳生《加入WT0与我国农业发展》经济日报2002年1月10月第13版，以及他的其他文章；

　　（7）晓清《主要发达国家农业补贴透析》中经网、联合论坛200l年1月21日；

　　（8）赵昌文、Nigel Swain合著《欧盟共同农业政策研究》西南财经大学出版社2001年10月版；

　　（9）王绍光《美国“进步时代”的启示》,《读书》2001年第8期，以及他的其他文章；

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