朱明熙:“三农问题”到底应当如何缓解？

　　注：*表示没有数据，GDP按照现价计算。

　　表 安县1995-2003年教育经费占财政总预算的比例

　　年度GDP

　　(亿元)财政预算支出（万元）财政教育经费（万元）占GDP的比(%)占预算的比例（%）

　　199512.3877992760.72.235.40

　　199614.3581103069.42.1437.85

　　199716.7288233416.32.0438.72

　　199819.0296483371.41.7734.94

　　199920.6107213749.11.8234.97

　　200021.58128574640.62.1536.09

　　200123.53150355296.72.2535.23

　　200226.03200695327.12.0526.54

　　200328.90211385648.41.9526.72

　　这里面恐怕很重要的原因之一，就是近年来在“教育产业化”的错误思想指导下，教育成本、费用的飞涨大大超过了财政收入的增长，超过了农民收入的增长，使政府财政和农民在现有的财力分配格局和经济发展水平上都难以承担。如前所述，1991年我国政府财政性教育支出仅为617.83亿元，到2003年就达到3850.62亿元，增长了5.23倍；其中，预算内教育经费由459.7亿元增长到3453.86，增长了6.51倍；同期财政预算支出从3386.6亿元增长到24650亿元，增长6.28倍。由此可见，财政性教育经费，尤其是预算内教育经费的增长与财政预算支出的增长基本上是同步的，而且预算内教育经费的增长甚至超过财政预算支出的增长。但是，同期全社会教育经费的支出却由731.5亿元增长到6208.27亿元，增长了7.49倍，既超过财政性教育经费的增长，也超过预算内教育经费的增长。这种过高的增长显然来自人民群众过多、过重的负担。数据表明，目前我国老百姓负担的教育经费占全社会教育经费的比重甚至高达38％和44％（2003年），而OECD（经济合作与发展组织）国家的平均水平只有12％（刘欣森、彭干梓、戴海：《专家呼吁遏制教育公平性的恶化趋向》，中国青年报，2005年2月2日）。2003年联合国专员托马舍夫斯基在考察了中国的教育状况后认为，中国的教育经费实际上只占全国生产总值的2%。而政府预算只占教育总经费的53%，剩下的47%则要求家长或其它来源填补。比如，课本以前是几毛钱，块把钱一本，现在要三、四元甚至七、八元一本；以前老师的月工资几十元，现在要几百元甚至上千元；以前的教学条件十分简陋，现在的教学条件相对较好，这些成本的上升都将大大增加财政和农民的支出（这还不算以教谋私、以教发财、以教升官、以教腐败所造成的教育费用增长）。比如据调查，1986年义务教育法颁布以后到90年代初的期间，在安县总的来说学杂费不是很高，95年左右的学杂费小学约在100元左右，初中约在250元左右。但到90年代末期的学费一学期小学就要200元左右，初中500元左右。安县是一个农业县，1995年到2004年农民人均可支配收入增长了125.74％，而学杂费及其他费用的增长大大超过了农民收入的增长。2003年安县农民人均可支配收入为2684元，一个村小学生一年的学杂费占农民收入的比例为14.8％，一个初中生占的比例为44.34％。如此一来农民的教育负担怎能不高。

　　而农村“看病难”的问题比教育问题更严重。众所周知，随着农村的分田单干，随着集体经济的纷纷解体，依附于集体经济的农村合作医疗制度也土崩瓦解，但同时国家并没有相应地承担起维持农村合作医疗的责任，而是为了缓解财政困难走了一条医疗市场化的改革道路，希图通过医疗市场化，让私人更多的承担医疗费用和责任来提高医疗效益，并解决财政困难问题。其具体表现就是：一、国家对医疗卫生的拨款占财政支出的比重逐年下降（见下表）；二、相对较少的国家拨款又主要集中在城市（如前所述，国家医疗卫生拨款80％是投入城市，占人口总数60％以上的农村只获得20％左右的拨款），尤其集中在大城市和大医院；三、对医院普遍实行差额预算拨款，其拨款额只占医院总经费的极少部分。据卫生部1998年的调查，1997年国家对每所公立医院的差额预算拨款和专项经费拨款合计只占医院总收入的8.8％，对卫生防疫机构的两项拨款只占其总经费的39％，对妇幼保健机构的两项拨款只占其总经费的13.1％（代英姿：《公共卫生支出：规模与配置》，财政研究，2004.6.），不足部分显然只能靠自己创收解决。

　　表 中国政府卫生支出（％）

　　年 份1990199519971998199920002001

　　政府卫生支出/卫生总费用25171515.615.314.915.5

　　政府卫生支出/财政总支出2.32.392.272.081.791.711.66

　　资料来源：《2003年中国卫生统计》

　　用图表表示

　　表 1990－1998年 世界各国卫生支出（％）

　　项 目总支出/GNP公共支出/GNP私人支出/GNP人均卫生保健支出（美元）

　　世界平均5052.63.0489

　　低收入国4.51.23.121

　　中等收入国5.02.52.6117

　　其中：

　　下中等收入国4.72.32.562

　　 上中等收入国6.23.42.9318

　　高收入国9.76.03.72702

　　中国4.52.02.633

　　资料来源：2001年世界发展指标―――卫生保健支出、服务和使用

　　这一医疗制度市场化改革使医疗卫生机构出于生存的压力以及致富的欲望冲动，利用医患之间医疗信息的极不对称和医疗的特殊垄断地位，与药厂、药品、医药器械经销商结成利益共同体，利用高额的药价、检查费、住院费创收以求生存，甚至牟利。其结果不仅使广大农民因经济困难而看不起病，在农村，尤其是中西部农村农民因病致贫，因病返贫时常发生，甚至连城市里的低收入家庭也普遍出现“看病难”的问题。如前所述，据卫生部统计信息中心2004年11月下旬公布的一项最新调查结果称：近十年来，我国居民卫生服务需要量持续增加，但城乡两周患病因经济困难未治疗者的比例均接近四成，患者出院有43.3%的人是自己要求出院，其中有63.9%是因为经济困难。另一方面，城乡合计年人均门诊费用和住院费用在排除了物价上涨的影响后，平均每年以14%左右的速度上升。1993年，两者分别为21元和933元；到了2003年，就已经升到了75元和2233元。卫生部副部长朱庆生在2004年11月5日国务院新闻办举行的新闻发布会上说，至今，中国农村有一半的农民因经济原因看不起病。我国中西部农民因看不起病，死于家中的比例高达60％—80％。2003年我国农村居民家庭人均纯收入为2622.2元，农村居民的平均住院费用2236元，在农民的人均纯收入尚包括实物收入的情况下，可以说，农民如果生了大病，一年的现金收入尚不能支付住一次院的费用。因此，疾病是中国农民致贫或返贫的主要原因。

　　这一切都迫使我们不得不认真反思，为什么医疗制度改革以后，一半以上的国人看不起病？医疗制度改革究竟应当怎样搞，农村的医疗制度究竟应当怎样建立，政府在其中究竟应当担负起什么样的责任和义务？

　　我们对目前占主流的以上三种观点的质疑，其根本目的并非反对甚至否定这些观点，恰恰相反，我们在相当程度上也同意这些观点，因为这些观点从不同的角度反映和说明了农村问题的现状。而我们提出疑问的目的仅仅是为了把农村问题的研究引向深入，使人们对农村问题能够更加客观、全面、科学地把握，从而提出更有针对性和实效性的缓解以致最终解决的政策建议。因为，通过大量的调查和思考，我们认为“三农问题”太严重，太复杂，而要在中国这样一个农民占大多数人口的，情况又相当复杂的大国中解决“三农问题”，确实是很棘手的，也很可能不是短时间能够一蹴而就的。

　　二、“三农问题”的症结及缓解的政策建议

　　对于如何缓解“三农问题”，我们试图在经过大量的调查和认真思考的基础上，提出可能是不太成熟的、而且很可能会引起争议的缓解西部贫困地区农村基本公共品供给匮乏问题的政策建议。

　　建议一：发展市场经济条件下的现代大农业―――借鉴国内外经验，通过制度变革和组织创新，以各种合作社和专业化组织，把数以亿计的“一家一户”的分散的势单力薄的小农经济联合起来与大市场相对接，以此为依托大力发展各具特色的农副产品深加工企业和相关的第三产业，大力发展相应的小城镇建设，延长农副产品的加工和价值增值链，向市场要效益，向农业结构调整、农副产品的深加工及转移农民要效益，向农业科技推广要效益。通过发展现代大农业转移农民、富裕农民。国家应通过政策、资金、保险、科技、信息、服务等方面大力扶持。

　　如前所述，目前单纯依靠工业化、城镇化发展转移大量农民，将遇到工业化、城镇化发展对大量农民就业的吸纳能力瓶颈的严重制约；而单纯依靠国家财政大量转移支付来使农民增收致富，又受到国家财力的制约；单纯依靠“公司加农户”，以龙头公司带动广大农民，走农业产业化的道路，并使之致富，在现实经济中又由于公司与农民利益的不一致，而常常使农民成为市场风险和利益损失的最终承担者，而难以使广大农民致富（我们并不完全否定“公司加农户”的农业产业化方式，只要它能够将公司和农户结成利益均沾风险共担的利益共同体也行，但从目前状况看，很难。）。

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