朱明熙:“三农问题”到底应当如何缓解？

　　乡镇干部实用价值最好。在整个干部队伍中，乡镇干部是最弱的群体，是干部队伍中“群众”，是各级政权中最具有民众化的干部；是干部队伍中孺子牛，可以说吃的是草，挤出的是奶。如同水和空气一样，存在的时候我们感觉不到他们的价值，只有在失去他们的时候，我们才可能感受他们的珍贵。乡镇干部是干部队伍中最物美价廉的干部。他们的待遇很低却要干很复杂很艰巨的工作，而从上到下无论是谁都可以对他们指手画脚；上面的各级无论是领导还是办事员、是媒体还是学界，都可以对他们指手划脚。他们为了工作加班加点是常事，节假日不休息是常事，饥一餐饱一餐是常事，一身泥一身汗地风里来雨里去是常事，请问上面哪一级的绝大多数干部能够做到呢？尽管乡镇干部的环境最艰苦，生活最清苦，工作最辛苦，就是平均不到一千元月薪也不能正常发放的情况下，受尽各种屈辱完成各种税费，甚至还要借钱向国家交税，自己工资却无着落，拿“白条”回家过年。请问上面哪一级的绝大多数干部能够做到呢？

　　因此，李昌平他们提出的乡镇改革思路是：乡镇改革不是削弱而是加强，乡镇改革的核心是转制——建立“民本位”政府。乡镇改革的根本是要转变体制。他认为，上个世纪80年代以来，乡镇机构改革搞了好几次了。1998年朱鎔基总理刚改过，现在很多省又开始了新一轮的乡镇机构改革。这些改革大多都是在精简机构和人员、精简领导干部职数、乡镇的合并、部门和政府内设机构的合并等方面做文章，还有的就是把一些农民需要但政府财政认为是包袱的服务部门推向市场。经过90年代的发展，乡镇的自主权力不是扩大了，而是削弱了。乡镇政府变得只有责任而没有权力；在乡镇代表条条利益的部门的权力扩大了，变得只有权力没有责任。90年代的乡村实际上处于多部门控制为主的无政府状态，80％以上的找农民收费的项目不是乡镇政府所为，是部门所为。中国的政治体制自身发展的规律是最基层的政府的权力总是被上级政府剥夺，最基层的政府承担的事务总是越来越多而财力越来越少。中国政治体制的活力在于激发基层的活力，当基层没有活力的时候，体制自身的发展规律决定最高的政府会采取渴泽而鱼的办法逐步向县、市、省剥夺权利。如果顺应体制自身发展的规律，最终的结果是体制基础的坏死，最终导致的是整个体制的灭亡。实践证明，这样的改革，好的作用不大，坏的作用不小。而且，要说机构臃肿、人浮于事，乡镇和县比较，真是小巫见大巫了。乡镇体制改革的呼声很高了，其实，中国行政体制最要改的是县级。乡改县不改，改也白改；县改了，乡不改也得改。体制转变了，职能就转变了，精简人员和机构的问题就不是问题了。乡镇转变体制最重要的就是要由“官本位”向“民本位”转变；由管民型政府向民管型政府转变。在“以农养政”的时代，乡镇政府的主要职能是服从于“摄取农业剩余”的大国策的，因而要实现体制转变是有困难的；现在农业税正在逐步取消，“以农养政”的时代即将结束，为实现“官本位”向“民本位”的转变提供了财政基础。（李昌平：《乡镇改革与乡镇干部》，燕南评论）

　　这就提出了需要认真进行深入调查研究的两个重大问题：一是目前的乡镇一级政府到底有没有存在的必要，如果没有，撤销以后，依靠谁来贯彻执行党和政府的方针政策，依靠谁来维持农村政局稳定和社会治安，依靠谁来组织提供农村匮乏的义务教育、公共医疗、社会保障、农田水利道路饮水等基础设施建设、计划生育等公共品，仅仅作为县的派出机构能承担这些职能吗，能保证乡镇政权退出后的权力真空不被乡村黑势力、宗族势力等所填补吗？而且即使可行，也有一个绝对绕不开的难题，即如何分流大量的下岗人员而又不引起社会问题。最近，国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵树凯对乡镇机构改革的调查表明，目前的乡镇机构改革，从表面上看，乡镇机构是减少了，但精简的目标并没有达到，财政开支也并未减少。换言之，目前的乡镇机构及人员的精简改革，实际上仅仅是一场骗人的数字“闹剧”。这里面是否隐藏着更多的需要进一步思考的问题呢？未来的乡镇机构改革会不会重蹈覆辙呢？二是如果乡镇一级政府必须存在，那么，如何由目前主要对上级政府负责转变为对广大农民负责，如何由“管理”为主的政府转变为“服务”为主的负责任的民主、法制政府，如何从财力上保证乡镇政府，尤其是贫困地区的乡镇政府能够正常地行使其职能，而不是靠掠夺农民来满足财力需要呢？在这两点上，根据我们的调查和思考，我们更倾向于李昌平等人的意见。即便是要撤销乡镇一级政权机构，大量精简乡镇干部，也要在经过大量调查研究和充分试点并取得成功的基础上进行，在这一点上，一定要保持清醒的头脑，切不可图一时痛快，贸然从事，最终酿成难以挽回的大祸。

　　3、财政过分集中说。该观点主要认为，我国“三农问题”之所以如此严重，农民负担之所以如此沉重，农村公共品供给之所以如此匮乏，其主要原因之一就是九四年“分税制”改革以后，财力集中于中央，事权则不断下放。目前一个被广泛引用的数据是九四年“分税制”改革以来，中央财政收入所占比重由1993年的22.02％上升到52％左右，省级财政收入所占比重，由1994年的16.8％上升到2000年的28.8％（贾康、白景明，2003年）。如前所述，全国政协委员、清华大学教授蔡继明根据相关调查研究得出，县乡两级财政供养人员约占全国的71％，而他们的开支只占21％；中央和省级人员占29％，他们的开支占79％。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级财政供养人员（包括中小学教师）为1316.2万，而县乡两级这21％的所谓吃“皇粮”开支，其中的60%以上要用于中小学教师工资。只占全国21％的财政收入，却要去解决占全国94%的国土、70%以上财政供养人员的各项支出，特别是要承担8亿多农民的小康建设和1.7亿中小学生的义务教育，其困难和可能发生的状况是可想而知的。

　　此观点确实是说明现在“三农问题”严重、县乡财政困难，以及农村公共品供给匮乏的很有说服力的一种说法。但是，此说法却存在一个不好解释的问题，即尽管九四年“分税制”改革以后，从相对比例看，财力确实集中于中央，但各级地方政府，包括县乡政府实际掌握的财力的绝对额却是增加的。以我们的调查为例，广元市市中区财政总收入1991年为1612.3万元，2000年上升到5905万元，人均财力由2413元上升到5865元；通江县可支配财力2001年为15772万元，2004年上升到43488万元（其中绝大部分来自中央和省上的各种转移支付）。在县乡政府实际掌握的财力的绝对额增加的情况下，为什么还会产生农村公共品供给越来越困难的问题呢？

　　况且，如果我们用历史的眼光看问题，八十年代改革以前我国的财政分配体制也是高度集中的，虽然从统计资料上看，似乎中央的集中程度并不高，但实质性的集中程度恐怕更高，但那时为什么基本上能够提供如义务教育、公共医疗、五保户等农村公共品（尽管是低水平的）（见下表），而在政府财力已经大大增加的今天却反而不能保证了呢？农村却反而出现相当部分的“上学难“、“看病难”、“五保难”等问题，甚至出现相当部分的农民因此而陷入贫困“陷阱”呢？问题到底出在哪里？

　　以我们调查的四川安县的教育为例，从统计数据上看，无论是财政教育经费的绝对额，还是财政教育支出占GDP和预算总支出的比重，改革以来均超过改革以前的年份，但改革以前国家的教育经费一直是有保障的。据了解，解放初期，即使财政没有现款，政府也是把粮食拨给学校，以物折款。当时基本没有拖欠过教师的工资，公用经费也有保障，学费也是很低的，并且有助学金，据一位老教师回忆，在60年代初，初中的助学金最高为四元，而当时的学费约两元左右。可以说在当时条件下，一个农村学生，只要愿意上学，是完全可以完成学业的。但在改革后的今天，安县同样出现教育经费不足，教育收费过高，农村孩子“上学难的问题”。(点击此处阅读下一页)

　　为什么？

　　表 安县1950-1976年部分年度教育经费占财政总预算的比例

　　 年度GDP（万元）财政预算支出（万元）财政教育经费（万元）占GDP的比(%)占预算的比例（%）

　　1950　*24.16.54*27.1

　　19575555110.6941.710.751 37.7

　　19625368170.6751.310.956 30.1

　　19657598156.8653.80.708 34.3

　　19707050292.8262.130.881 21.2

　　1976　*584128.06*21.9

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