应星：“三农”问题新释——中国农村改革历程的三重分析框架

　　三、新“三农”问题视野下的农村问题

　　在新的“三农”问题视野中，农村问题的实质是治理问题。改革前的农村治理问题涉及到诸多问题，既有如何处理城乡关系、工农关系的问题，又有如何在农村进行社会整合与社会动员的问题，还有如何在农村塑造社会主义新人的问题，可谓是真正的总体性治理。治理的雄心不可谓不宏大，但实际治理的效果却常常事与愿违。土地实行家庭承包制以后，农村治理的问题得到了简化，原来的总体性治理转变为专项性治理，家庭及其承包地成为乡村政治治理秩序的基础。

　　1. 土地、家庭与治理： 通过合同的治理

　　在人民公社时期，国家垄断了各种社会资源，并通过公社对农民的生产和生活等各个方面进行控制，通过各种制度、运动和仪式对农民进行广泛的参与式动员，农民在政治上高度依附于国家，在经济上和社会上高度依附于人民公社，在人身上高度依附于从公社到生产队的各级干部。而实行家庭承包制以来，特别是人民公社制度终结以来，家庭成为农村基本的生产经营单位，超经济权力从生产领域退出，农民不仅获得了经济自由，而且获得了人身的自由，获得了对自身劳动力的支配权。与此同时，家庭也成为国家对农村进行治理的基本单位。但是人民公社时期常见的政治运动、学习、批斗等直接治理手段基本上失去了作用。新时期国家对农村的治理找到了一个新的基础。

　　1983 年，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，其中明确提出： 乡政府的职能是“制定本乡经济、社会发展规划并组织实施，对各级经济组织和农户下达国家规定的生产计划和销售任务，监督各级经济组织和农户执行与国家签订的经济合同”等。而所谓“生产计划和销售任务”都是通过经济合同来体现的。土地既然此时成为家庭最基本的利益载体，那么，土地承包合同就不单纯是家庭与村集体之间的租赁契约，它在一定程度上就如同集体化时期的口粮和工分分配一样，成为地方政府和乡村干部在人民公社解体后对农民进行治理的一个枢纽和杠杆。农户是通过对“交够国家的，留足集体的”利益承诺，从而获得对承包地的使用权和经营权的。因此，国家和集体在新时期对农户的治理关系首先就体现在通过土地承包合同而对农业税和集体提留的征收上。不仅如此，国家、政府、干部往往还通过土地承包这个关节将种种政治的、经济的、社会的治理目标加载到农民的头上。对政府和干部来说，承包合同成为他们手中力臂最长的一个杠杆。通过这个杠杆，计划生育、农田基建、修桥修路这些通常难以实现的目标，往往都是通过这种间接而省力的方式去达到。因此，土地承包合同就成为种种复杂的权力关系的一个集结。

　　当然，这种通过合同治理的权力关系绝不是单向的。政府、村庄和农户常常围绕着税费特别是集体提留形成一种三方的博弈，国家的意志、地方政府的经济追求、乡村机构的日常运作和农民的利益与需求构成了这种博弈过程中的重要因素。既然合同可以被乡村干部当作治理的杠杆来使用，农民也可以在这些治理关系中寻找对自己有利的、能够颠覆和改变其中的支配方向的小小的杠杆。许多“承包合同纠纷”就是在这种博弈中产生的。

　　2. 民情与治理： 通过身体的治理

　　人口与土地的关系问题是制约中国农村发展的基本因素之一。1949 年后，国家对农村发展的关注焦点主要放在土地制度的变革上。而从1970 年代开始，人口因素逐渐被纳进了国家治理的视野，全国开始推行计划生育，以“晚”、“稀”、“少”为主要内容。进入改革开放时期后，经济建设被确立为全党和全国工作的中心，而计划生育作为制约经济发展的一个关键因素开始受到了国家的高度重视。1978年计划生育被纳入了《宪法》。1980 年9 月中共中央发出给全体党员和团员的一封公开信，“提倡一对夫妇只生一个子女”。随后，计划生育被确立为国策，“一胎化”政策成为新时期推进现代化建设的一个基本保障。但由于“一胎化”政策在生育意愿强烈的农村地区引起了强烈的反弹，1984 年中共中央发出文件，对计划生育政策作了微调，即允许农村只有一个女孩的夫妇头胎间隔八年后经过审批可以按计划再生一胎，这即“间隔式”生育政策阶段。无论是1980 年代前期的一胎化政策，还是1980 年代中后期的间隔式政策，全国各地都普遍实行了人口和计划生育工作目标管理责任制，各级党政领导人对其所辖地区的人口和计划生育工作签订了目标管理责任书，年底进行考核，对完成责任目标的责任人给予肯定或奖励； 对完不成责任目标，或其责任区域的计划生育工作中出现重大失误的责任人，给予批评或处分，并在评先进、干部晋级或提拔使用时给予“一票否决”。农村一直被看成是实施计划生育国策的重点和难点地区。通过身体的治理成为国家新时期对农村实行的又一项重要的专项性治理。对国家的现代化发展战略来说，计划生育比起税费征收具有更强的刚性。

　　但另一方面，传统的生育需求和习惯在多数农民那里又是极其强劲的。这是因为，生育在农村绝不仅仅是一种成本—效益的理性计算，它同时面对的还是一种异常强大的、受到村落和宗族文化影响的文化现象。这些文化因素包括男性偏重的继嗣制度、多子增强的家族社会地位、家族养老的保障等。对许多农民来说，上缴公粮税费是天经地义的事，是对国家的义务； 但生儿育女则是自家私事，他们并不理解或认同这种自家私事与国策之间的关系，因而对政府的强制干涉也就难以接受。

正是因为计划生育工作对农村基层干部的压力巨大，而对农民来说，生育又具有某种类似宗教信仰般的顽固性，因此，基层政府与农民在计划生育问题上常常面对着硬碰硬的矛盾和冲突。由于人民公社制的瓦解，(点击此处阅读下一页)基层政府缺乏赖以控制农民的垄断性资源，难以让有顽固的超生意愿的农民乖乖就范，因此，不少地方干部常常使用粗暴的强制手段来对付超生户，如拆房子、株连、体罚、没收家产等等。当然，在现实生活中，国家、乡村干部与超生户在计划生育问题上仍存在着复杂的博弈关系。躲藏、欺瞒、动用关系、以钱铺路是农民常用的手段，而夹在上级政府与农民之间的农村基层干部也常常用造假、收买、通风报信等方式来应对上级的检查压力。这里博弈的不仅仅是世理人情，也有利益核算。正如有的基层干部说的： 计划生育如果做不好，政府的所有工作固然会受影响； 但如果做得太好了，也不行，因为那些靠超生罚款的计生工作队常常就会面临断炊的危险。因此，现实生活中常常存在一个自然平衡点，既要进行基本的生育控制，又要靠适度的超生罚款来维持计划生育的持续工作。

　　3. 农村何以成为一个问题？

　　改革开放以来，以税费改革为界标，农村治理问题在这个界标前主要体现为农民负担问题，在这个界标后主要体现为政权悬浮问题。

　　( 1) 民情与农民负担问题

　　农民负担问题是新时期农村治理问题的集中体现。关于它的成因，学界已有诸多分析。笔者在这里只是从民情的角度对此进行一些补充分析。在人民公社时期，农民所承受的实际负担远比改革以来任何一个时期都重。之所以当时没有提出农民负担问题，主要与这种负担的承载方式以及农民对这种负担的感受有关。改革前，农业税一方面是通过工农业产品价格的“剪刀差”方式来提取的，另一方面是通过公社和大队预扣集体积累来提取的。这两种提取方式对农民来说都是隐性的。因为当时农业的基本经营单位是生产队而非农户，农民并不需要直接向公社或国家上缴税收。由于小农的眼界受限，他们对这种隐性的征税方式并没有多少切身的感受。他们对公社和生产队的不满，大多是通过斯科特意义上的“弱者的武器”来表达的，即磨洋工、偷懒、甚至偷盗等等，而不是与公社与干部的直接对抗。

　　随着家庭承包制的推行，家庭成为基本的纳税单位。这时期与改革前相较，农业税变化并不大，而且，政府还大大提高了粮食收购价格，降低了“剪刀差”。但是由于工分制的瓦解，集体组织已经无法像以前那样控制乡村内部收入，于是引入了乡统筹和村提留这两种非正式税收方式。这时农民开始对税收有了切身感受，由此农民负担问题开始初步显现。不过，在1980 年代，这个问题尚不突出。除了当时农民实际的税负比较低、农民收入增长快外，还有一个重要原因： 当时国家粮食订购政策继续存在，乡村组织常常将各种税费负担在农民的粮食收购款中预先扣除。这种征税方式在农民那里表现为“更少的得到”而非“更多的上缴”。从农民的心理来说，通过预扣而造成的到手的收入减少的情况具有一定的隐蔽性，远不像直接从农民已到手的收入中催讨上缴款所带来的心理反感强烈。

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