应星：“三农”问题新释——中国农村改革历程的三重分析框架

　　再次，从村落社会来看。村落社会是一个熟人社会，村民之间相互知根知底，而又相互攀比，相互监督。在生产队劳动中，由于每个人劳动的态度和工作质量实际上无法用工分来计量，小农的攀比心理就使他们容易向懒惰者看齐。而家庭内部明确的等级关系消除了攀比的心理，家长权威确保了家庭成员劳动的积极性。

　　最后，从家计的结构来看。家庭手工业与农业存在着密切的配合关系。也就是说，中国传统经济结构并不是一种纯粹的农业经济，而是一种“农工混合的乡土经济”。家庭手工业是维持农民生活水平的重要手段。“男耕女织”是家庭经济自然的性别分工。在许多情况下，家庭手工业的主要目的是为了家庭而非市场生产( 不过，自明清以来，家庭手工业也开始了商品化的进程) 。正因为家庭手工业对维持家计的重要作用，使农民在人口增加和社会分化的压力下仍能维持家庭式小农场的经济组织。就此，家庭手工业和家庭式农作构成了相互支撑的关系： 手工副业的收入，可以帮助维持一个净收入低于生活需要的家庭式农场； 而家庭式农作，则可以维持一个劳力报酬低于生活所需的织布者。

　　总之，由于小农家庭是一个集生产、消费、教育、抚养于一体的社会基本经济细胞，土地是这个细胞的经济命脉，男耕女织是它的基本经济结构，它具有持久的稳定性、分工的自然性、决策的灵活性和权威性，这些使家庭经营具有其他经营形式不可比拟的优势。乡土中国的民情决定了家庭是中国农业生产、决策和分配最适合的基本单元。

　　实践证明，家庭承包制极大地促进了农业的发展。1984 年，全国粮食总产量达到创记录的40731万吨，比1978 年增长33. 6%，年平均增长4. 95%；棉花总产量达到625. 8 万吨，比1978 年增长1. 89倍，年平均增长19. 3%。 据测算，各项农村改革对1978 ～ 1984 年的农村产出增长贡献率总和为48. 64%，其中，承包经营制的贡献为46. 89%，可谓是贡献显著。

　　2. 治理、民情与“统分结合”的双层经营制度

　　新时期的农村改革确立了家庭在农业经营中的主体地位，但并不是简单地回到传统的土地私有制。在摈弃了所谓“农业社会主义”的狂热追求和“大锅饭”的制度安排后，1970 年代末开始的农村改革依然吸纳了社会主义的新传统因素，这即是对土地的集体所有制形式的坚持。因此，农村改革实行的是所谓“统分结合”的双层经营体制。那么，为什么我们在走过了几十年农业集体化的弯路后还要坚持土地所有制的集体所有呢？ 这就需要把中国城乡二元的治理格局以及小农对均平的执着追求联系在一起。

在城乡二元社会结构中，(点击此处阅读下一页)农民无法享受城市单位制下“父爱主义”的荫庇，土地就是其安身立命的根本。在人地关系高度紧张的压力下，土地不可能主要体现生产资料的功能，而是主要体现农民的“福利”功能。只有土地的集体所有，才能确保农民不失去这一根本。即使在1990 年代以后农民开始大规模进城打工，但只要他们因为户籍制的限制而无法真正在城市落户，就仍须为他们保留这一最后的退路。这条退路实际上也是社会安全和稳定的底线。而小农顽强的均平意识和马铃薯般的原子化状态往往构成了发展规模经营和新型合作经济的障碍。也只有土地的集体所有，才可能发挥引导农民在自愿基础上的再组织化的作用。

　　总的说来，以家庭承包为基础的统分结合的双层土地经营制度是中国创造出来的、基于中国治理格局和民情特点的独特的合作经济模式，是中国新时期农村改革成功的关键所在。

　　3. 农业何以成为一个问题？

　　既要实现土地作为生产资料分配的均等性，又要实现土地作为基本生活保障的济困性； 既要保障农户权益、发挥分散经营的积极性，又要有效提高土地的规模经营效益，提高农民进入市场的组织化程度，降低农户生产成本和市场风险———这是双层经营的土地制度理应发挥的两方面功能。但在土地集体所有制的均平目标与济困目标之间，在土地经营的自主性与规模性之间始终存在着矛盾。

　　农村改革三十多年的实践表明，土地的集体所有制总是优先实现均平目标而非济困目标，而国家也总是强调优先稳定农户的经营自主权而谨慎提倡规模经营甚至制止“反租倒包”等做法。这种实践主要受制于现有的治理结构和民情基础。

　　从外部条件来说，土地的规模经营受限于城乡关系格局的改变。不从根本上解决农村劳动力的非农就业及其社会保障问题，不让农民把家庭从乡村迁入城市，真正在城镇安居乐业，就不可能实现规模经营。然而，中国土地制度的改革与户籍制度的改革一直处于不同步状态。以户籍制为标志的城乡分割的二元体制尽管自1980 年代以来已经受到冲击，但始终未被触动这种体制的核心。农民工既然无法永久地选择在城市生活和就业，他们在城市的生活、工作和安居既然无法得到制度性的保障，那么，他们也就无法最终选择放弃土地，而那些经营农业的农民扩大经营规模的问题也就无从谈起。因此，实现土地的规模经营，主要不是“动地”而是“动人”的问题，即只有农村人口真正连人带家地实现了彻底的转移，才可能使土地逐步集中，扩大规模。而在户籍制等核心制度未实行根本性变革的情况下，国家自然就会优先强调农户的经营自主权，而对规模经营抱着谨慎的态度。

　　而从农村内部条件来说，土地的调整与流转情况取决于村民与村干部之间的信任程度。尽管从1987 年起《村委会组织法》已经开始在全国农村普遍推行，但是到1998 年全国人大正式通过《村民委员会组织法》之前，全国大多数村庄的选举采取的并不是所谓“海选”的方式，即村委会成员的候选人并非由村民直接提名。在候选人的提名中，村党支部或乡镇政府可以起到相当大的作用。更为重要的是，村党支部作为村庄的核心领导机构，并非是由村民选举产生的。因此，在1998 年前，村支两委还很难称得上是村庄集体利益的真正代言人。甚至在1998 年后村庄普遍实现了“海选”或村支两委实行“两委合一”的情况下，由于种种复杂的原因，村民仍然难以完全信任村庄领导人。在此情况下，村民宁肯放弃对扶危济困的要求，也要优先坚持土地使用权和收益权的均分。因为，乡村组织总是过于热衷于把土地的分配和流转作为增加收入( 控制农业剩余) 和突出政绩( 完成粮食定购和发展规模经营) 的手段，村委会( 即使是村民海选出来的村委会) 的权力一旦被扩大，就有被滥用的危险。先有1980 年代调地与“两田制”为例，后有1990 年代以后的非农征地为证。因此，国家总是倾向于对基层政府和村干部主导的土地调整和流转加以相当的控制。

　　但也正因为如此，集体经济组织在实现小农经营与市场对接上一直未能很好地发挥“统”的功能。实际上，集体经济组织基本上退化为纯粹的集体土地发包方，无法发挥集体经营的功能。尤其是随着多数乡镇企业在1990 年代末被私有化改制，农村集体经济为农业提供统一经营的能力丧失殆尽，“壮大集体经济”更多落空为“有集体无经济”，新型合作组织的发展一直非常迟缓。小农户与大市场之间的矛盾在1980 年代后期已经开始暴露出来。1990 年代以来，农民大规模进城务工，村庄空心化、农业兼营化、农户老龄化趋势日益明显，对农业生产服务的社会化需求进一步加大。而进入新世纪以后，中国正式加入WTO 组织又使农户面临着国内和国际市场的双重压力。在这种情况下，中国农业的规模经营如何发展，就成了一个尖锐的问题。中国是发展雇工农场，还是坚持家庭农场？是扶持龙头企业来推进产—加—销的纵向一体化，还是发展农民新型的合作社来组织加工和销售？是着力发展专业合作社，还是着力发展综合合作社？这些都成为人们相执不下的问题。

　　另一方面，1998 年以来，中国经济的高增长靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎拉动，而土地成为这两个引擎的主要力量，成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的工具。农地的非农化在一些地区成为焦点问题。尽管法律和中央政府为了约束地方政府的土地征用和经营权，一再重申“严格保护耕地”的立法意图，强调“为了公共利益才可征用农地”的宪法准则，但是，土地调控的闸门在中央，而这个闸门的把手却在地方政府。地方政府通过低价征用农民土地，以创办园区、通过土地的协议出让( 即以成本价甚至零地价) 推进了高速的工业化； 又利用对土地一级市场的垄断和经营性用地的市场化出让，依靠土地出让收入和土地抵押融资推动了快速的城市化。这种被有的学者称之为土地、财政和金融“三位一体”的城市化模式，既不以工业化为必然前提，也不以人口城市化为必要条件，只是通过土地城市化的运转就使地方政府的财政收入迅速增加，金融贷款运转活跃，城市建设日新月异。但这种工业化和城市化付出的巨大代价则是使耕地急剧减少，农民的土地财产权利受到严重的侵犯，农民对土地低价补偿的不满成为新时期社会不稳定的一个重要因素。

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