引领与规制：生态文明法治建设的贵州实践

　　建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计,是一项全局性、综合性、战略性很强的工程。担负起国家生态文明试验区建设之责,高质量完成生态文明法治建设创新试验,是中央交给贵州的艰巨任务,也是时代赋予贵州的莫大光荣。习近平总书记多次强调:“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”近年来,贵州把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重,按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍,全力推动生态文明建设迈上新台阶,以最严格的制度、最严密的法治为生态文明建设保驾护航。主要体现在以下几个方面。

　　构建生态文明法制体系。生态文明建设,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。2014年,省人大常委会首次用法律语言对生态文明建设概念进行规范,将生态文明建设纳入国民经济和社会发展规划;历经9次修改,出台我国首部省级生态文明建设条例——《贵州省生态文明建设促进条例》。该条例成为贵州把住绿色门槛、守住生态红线的法律保障。此后,《贵州省水资源保护条例》《贵州省水污染防治条例》等49件涉及生态文明和环境保护的法规,相继颁布实施,我省生态环境保护法规的“四梁八柱”基本建立起来,逐步构建起以生态文明建设促进条例为龙头的绿色发展法规体系。今年6月底,省政府发布《贵州省生态保护红线》,共划定生态保护红线面积为45900平方公里,占我省国土面积的比例达26%。

　　完善生态环境监管制度。生态环境监管是生态文明建设的“保护神”,将生态文明建设纳入法制化的监管轨道,是生态文明建设的重要保障。通过设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,强化生态文明建设的主体职能职责,实行独立而统一的环境监管,确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。完善生态环境管理制度,强化监管的力度,监管机构必须通过法律制度的建立健全树立权威,对破坏生态环境的行为,坚决制止和惩处,不手软,不搞下不为例,依法依规严厉惩处。加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律法规和政策的监督,纠正其执行不到位的行为,特别是纠正地方政府对环境保护的不当干预行为,形成最权威的生态文明监管方式。

　　健全生态保护补偿机制。生态环境损害赔偿制度,就是要严格追究污染肇事者的责任,谁污染、谁埋单。贵州省委、省政府在全国走出一条生态环境损害赔偿制度的路子,明确2016年至2017年,在全省启动生态环境损害赔偿制度改革试点工作。2016年11月6日,贵州印发《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》,“建立生态环境损害赔偿制度,有助于破解企业污染、群众受害、政府埋单的困局,让造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任,修复受损生态环境。”同时,贵州还将设立生态环境损害赔偿基金会,制定《生态环境损害赔偿基金管理使用办法》,确保基金用于生态环境损害修复、应急处置、支持环境公益诉讼活动及调查取证、评估鉴定等相关合理费用,加强生态环境损害赔偿基金管理。此外,贵州也积极构建“补植复绿”、“矿山修复”、异地修复、第三方替代修复、提供公益服务冲抵罚金等多种方式的生态环境损害修复治理机制。在具体生态环境损害中,对行为人破坏生态环境构成犯罪的,除追究刑事责任外,贵州省积极探索通过刑事附带民事诉讼等方式要求行为人对受损生态进行修复,并将修复情况纳入量刑建议。

　　建立绿色绩效考核评价制度。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系,大幅增加考核权重,强化指标约束,不唯经济增长论英雄。完善政绩考核办法,根据区域主体功能定位,实行差别化的考核制度。探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。强调领导干部要对环保责任负有最大的担当,不仅要看有没有把经济发展起来,更要看发展的经济是否是以牺牲环境为代价。出台生态文明建设目标评价考核办法,对各级党委、政府生态文明建设开展评价考核。制定环境保护督察方案,对各市(州)、贵安新区实现环境保护督察巡查全覆盖。同时,出台环境违法行为举报奖励办法,对各中心城市、88个县(区、市)的大气和水环境质量按月公布并排名。狠抓中央环保督察组反馈意见整改,对交办的3478件群众举报投诉件全部办结,责令整改企业1538家、约谈1208人,问责375人。

　　强化环境执法监督制度。针对环境执法监管和监督缺位问题,落实属地责任,全面排查整改各类污染环境、破坏生态和环境隐患问题,不留监管死角、不存执法盲区,加强法律监督、行政监察,对各类环境违法违规行为实行“零容忍”,加大查处力度,严厉惩处违法违规行为。强化对浪费能源资源、违法排污、破坏生态环境等行为的执法监察和专项督察。资源环境监管机构独立开展行政执法,禁止领导干部违法违规干预执法活动。健全行政执法与刑事司法的衔接机制,加强基层执法队伍、环境应急处置救援队伍建设。强化对资源开发和交通建设、旅游开发等活动的生态环境监管。

　　完善责任追究制度。建立领导干部任期生态文明建设责任制,完善节能减排目标责任考核及问责制度。严格责任追究,对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案,实行终身追责,不得转任重要职务或提拔使用,已经调离的也要问责。对不顾资源和生态环境盲目决策、造成严重后果的,要严肃追究有关人员的领导责任。只要发生环境违法行为,对该违法行为负有立项、审批、监管职责的领导,无论行为发生时在什么岗位,即使已退休或转入其他岗位工作,一律追究其相应的法律责任。出台《贵州省生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》,涵盖各级党委、政府在组织领导和决策过程中,以及各职能部门包括监管职能部门和管理职能部门在监督管理过程中、国有企事业单位在生产、经营和管理活动中应当问责的情形。该办法把法律监督、纪律监督和社会监督做了统一,使解决行政不作为、乱作为等问题有了统一规范的责任追究依据和标准。

　　2017年底,由国家统计局、国家发展改革委、环境保护部、中央组织部联合发布《2016年生态文明建设年度评价结果公报》,结果显示,贵州的公众生态环境满意程度排名全国第2位、绿色发展指数排名全国第17位。

　　(作者许峰为贵州省社科院副研究员、博士;吴大华为贵州省社科院院长、二级研究员)

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