经过多年的努力，新农村建设取得了一定的成绩，但是，相比于快速推进的城镇化，城乡发展的不平衡问题依然十分突出。大量的农村人口特别是青壮年劳动力、企业和资金纷纷向城镇集中，农村地区特别是广大中西部农村地区出现了村庄空心化和人口老龄化现象，不少地方的农村出现了衰败现象。
以习近平同志为核心的党中央敏锐深刻地洞察到城乡发展不平衡问题及其根源，准确把握城乡发展规律，提出实施乡村振兴战略。乡村振兴首先要阻止和扭转村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化加剧的趋势，需要围绕涉及户籍制度的农村土地、公共服务、集体经济组织形式、社会参与等进行制度创新，聚集乡村人气，增加乡村发展活力和动力。长期以来，户籍制度改革的目的是顺应城镇化发展趋势，保障农村向城市转移人口的权益，涉及城乡两边的权益保障问题，一是农村转移人口的耕地承包权和宅基地资格权以及集体经济组织成员资格，二是进城后享受基本公共服务的平等权益。实施乡村振兴战略，一方面要继续坚持城镇化的户籍制度改革方向，加快实现基本公共服务常住人口全覆盖，让符合条件的农业转移人口在城市落户安居；另一方面，要创新户籍制度，增强农村对青壮年的吸引力，使他们愿意留在家乡建设家乡，引入新乡贤参与家乡建设和治理，吸纳并平等对待外来人口，构建多方参与的社会治理格局，促进家庭团结和睦。重点要解决好以下四个问题。
一是进一步完善农村土地制度。与农民个人和家庭直接相关的是承包地和宅基地。在坚持农村土地集体所有的前提下，中央决定农村土地第二轮承包到期后再延长30年，创造性地提出所有权、承包权、经营权“三权分置”，为农民流动和土地规模化经营提供保障；同时，鼓励探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，盘活农村闲置宅基地和闲置农房，为农民增收创造条件。本村户籍是农民拥有这些土地权益的资格和保证，换句话说，农民土地权益是与本村户籍捆绑在一起的。但是，农村土地流转政策许可的范围很小，市场化程度较低、升值空间有限。农民承包土地还缺少退出制度。国家正在开展扩大农村土地流转范围和承包地如何退出两项试点工作。在增量改革中，应该探索出与户籍分离、既有利于城镇化又有利于乡村振兴的土地制度。
二是充分挖掘家庭功能。家庭在社会建设和社会治理方面具有重要的支撑作用。中国人家庭观念强，很多个人决策似乎是个人选择，实际是基于家庭整体利益考量后作出的。例如，社会学研究表明，农民工的流动意愿并非个人的，而是家庭的，而且随着年龄和生命历程不断变化，具有鲜明的代际特征。农民外出、流动、回乡的意愿是个复杂的家庭决策系统，谁外出、谁留守、谁陪读等是一个家庭复杂的结构分工。随着年龄的增长，农民工群体在行业间、城市间流动，不断地返乡外出、越来越频繁地返乡，与他们在各自家庭中所担当的分工、扮演的角色有极为密切的关系。户籍制度与权益分配有较强的关联性，在维护家庭团结和发挥家庭功能上具有调节作用。现在很多社会政策赋予的个人权益也是以家庭为单位的，例如，扶贫、社会救助、儿童和老人福利、社会保险等，以后个人所得税也应该以家庭为单位。居民身份证、居住证是以个人为单位的权益凭证，不能代替户籍功能。因此，乡村振兴过程中要改革完善户籍制度，用好乡土资源，促进个人的家庭归属感和认同感，充分发挥家庭教育、家庭保障等多方面功能，强化社会治理的基础，促进乡风文明、社会和谐。
三是扩大村庄开放性。农村土地集体所有、村级集体经济组织强化的村庄共同体性质，决定着农村人口的户籍首先具有“村籍”的性质。“村籍”很大程度不是正式的法律文本所规定的，而是村庄传统和村规民约所决定的，有时与正式法律有抵触，但是，实践中，国家法律往往要让位和服从村庄的“土政策”。“村籍”具有很强的封闭性和排他性，村庄经济越发达其封闭性和排他性越强，“村籍”的含金量越高。外来人口很难成为村庄共同体中的一员，既无法享受集体经济成员资格，分享集体经济收益，也不能很好地平等享受村庄基本公共服务、参与村庄公共事务管理。即使是入赘的上门女婿和已婚的本村女孩有时也很难取得“村籍”。现在大多数农村大学生不愿意迁移户口，是因为虽然国家规定农村大学生读书期间户籍可以迁出，也可以不迁出，毕业后允许把迁出的户籍再迁回本村，但是，一些地方大学生一旦把户口迁出，毕业后就很难再迁回村庄，因为村民不接受。因此，在乡村振兴过程中，要探索新的户籍制度，既保护好村庄原住民利益，也维护好外村和外地人员的权益，让他们共享村庄发展成果，同时，村庄在开放合作共享中进一步发展，增进全体人员的福祉。
四是创新基层社会治理。乡村振兴过程中，有一些村庄要消亡，有一些村庄要撤并，有一些村庄要改造提升，还有一些村庄要移民搬迁。户籍制度改革要与村庄形态演变、乡村文明和乡村治理相适应，妥善处理好村庄变动过程中的利益关系，解决好征地拆迁、移民搬迁中的利益矛盾；淡化户籍特别是“村籍”身份，促进不同村庄村民之间以及外地人员与本地人员的社会融合；用好信息技术手段，创新基层社会治理组织形式和平台，扩大多方面人员的参与，促进自治、法治、德治相结合。
户籍制度是长期历史形成的，其调整改革也需要一个较长的历史过程，需要足够的历史耐心。但是，应该从现在起准确把握城乡现代化发展的大势，遵循户籍制度改革发展的规律，未雨绸缪多做一些有利于长远的事情，为今后的改革奠定基础。
[作者为中央党校(国家行政学院)教授]
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