党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人与自然发展不平衡,不能满足人民日益增长的生态环境需求,是新时代主要矛盾变化的一个方面。这既根源于我国绿色发展的理念尚未得到全面贯彻,使生态环境问题成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素；又根源于生态环境保护制度方面的某些不完善,使国家提供生态环境公共产品的能力、生态环境治理体系和治理能力现代化还存在“短板”。
因此,从中华民族永续发展千年大计的角度来考量,需要加快推进中国生态环境立法的适度法典化工作,编纂体现中国特色社会主义生态文明观的“绿色法典”。
现行环境法律制度体系难以适应新时代要求
环境资源法是改革开放以来我国发展最迅速、立法最活跃的法律领域之一。经过近四十年的发展,环境资源法律体系框架已基本形成,环境资源保护主要领域已经基本实现有法可依。然而,与环境资源立法数量快速增长形成强烈反差的是,法律制度对于社会关系的调整力度难以达到建立与维护环境公平正义的要求,与新时代建设中国特色社会主义现代化强国的目标对生态文明法治建设的新要求的不适应性十分明显。
我国环境资源立法采取以《中华人民共和国环境保护法》为统领,以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干,以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的分散立法模式。如此环境立法与资源立法分离的模式,难以统一贯彻“人与自然和谐共生”的基本原则,与十九大报告提出的“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”“统筹山水林田湖草系统治理”等中国特色社会主义生态文明观存在一定距离。我国目前已经制定了30多部环境资源方面的法律,但在立法体系上,这些法律分属于行政法、经济法等不同的法律部门;在立法内容上,环境保护立法与资源开发利用立法的宗旨、原则、制度之间的不协调、不衔接问题十分突出,甚至有许多内容直接对立。例如,2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》明确规定了保护优先、经济社会发展要与环境保护相协调原则,但该法尚未成为环境保护的基本法,当生态环境价值与其他价值发生冲突时,并不具有优先保护的法律效力。
各环境资源管理部门主导立法的模式,难以解决部门利益主导立法问题,与十九大报告提出的“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,还自然以宁静、和谐、美丽”的战略部署存在较大差距。生态环境保护作为一项公共权力,其立法理应摆脱部门、地方利益的困扰。但从现实来看,作为基础性、综合性立法的《中华人民共和国环境保护法》将整体生态环境按照要素和区域进行分割,进而归属于不同部门进行监管,各污染防治立法和资源立法更是由各相关部门主导制定,实际上使生态环境保护的公共权力分割为部门权力。在缺乏有效监督和制约的情况下,难免出现公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的种种现象,导致各部门有利者争相监管、无利者相互推诿。
按照环境资源要素进行单项立法的模式,难以克服解决法律间的相互重叠与冲突、修改滞后等立法困难,与十九大报告提出的“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”的中国特色社会主义法治建设新要求也存在不小的差距。我国现行环境资源法律制度呈明显的碎片化、相互重叠乃至矛盾的状态。例如,《中华人民共和国环境保护法》与各单项环境污染防治法,条文重复率均超过30%;由于各单行法制定时间不同,受立法资源限制,不可能同时启动修法,导致不同法律对同一问题的规定前后矛盾、相互冲突,法律执行和适用十分困难。
以上这些问题的存在,要求我们转变立法思维,对现行环境资源法律规范进行系统整合,适度推进生态环境立法法典化。
编纂一部体现新时代发展要求的“绿色法典”
落实十九大报告提出的加快生态文明体制改革,建设美丽中国,必须正确认识人与自然、人与人以及人与社会的生态关系,并将这种认识以立法方式转化为新原则、新体制、新制度,编纂一部体现新时代发展要求、体例科学、内容协调的“绿色法典”。
要围绕生态文明体制改革的目标任务,明确适度法典化的“绿色法典”编纂原则。十九大报告提出,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。这表明,加强生态文明体制建设是政府公共管理的核心职能之一。从生态系统管理来看,生态文明体制改革必须基于生态系统的整体性,强调环境与发展的综合决策和“山水林田湖草”的综合管理;基于生态系统的关联性,注重跨部门和跨地区的统筹协调;基于生态系统服务价值属性,突出生态环境的独立性监督。从自然资源管理来看,必须重视自然资源开发的生态环境保护监管,合理设置自然资源资产的管理与自然资源生态监督管理职能——这意味着,“绿色法典”不应也不可能成为包治百病的“灵药”,必须厘清不同性质的法律问题,围绕生态文明体制机制改革的核心问题推进环境立法的适度法典化。
按照建设中国特色社会主义法治体系的总体要求,提出适度法典化的“绿色法典”编纂方案。我国宪法对自然资源和生态环境保护已有相关规定,有环境资源类法律、行政法规、部门规章数百件;全国性的环境执法督查、督察机制基本建立,法院系统设立了970多个环境资源审判专门机构,700多家社会组织依法具有提起公益诉讼的主体资格。这些实践积累了经验,为推进适度法典化奠定了良好基础。我国可以考虑借鉴民法典的编纂路径和方式,采取“总则—分编”结构。总则以《中华人民共和国环境保护法》为基础“提取公因式”,规定生态保护和污染防治中具有普遍适用性和引领性的制度,分编可以结合现实需要,整合部分现行的污染防治和自然资源单行法,合理设置相关制度。
按照发展中国特色社会主义法治理论的要求,加强生态文明法治理论建设,为编纂“绿色法典”提供坚实的理论支撑。在此,可借鉴一些国家成功法典化的经验,分析另一些国家法典化过程中遇到的困难和问题,结合中国实际,在“绿色法典”领域为世界提供中国方案。
(作者：吕忠梅，系全国政协社会和法制委员会副主任、清华大学法学院教授、中国法学会环境资源法研究会会长)
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