徐勇：白鹤与白石两村处理农民负担问题的方式及后果比较

　　应该说,白鹤村的群众基础较好。但同白石村一样,在80年代初兴起的农村改革中,白鹤村的家庭联产承包也进行得较彻底,集体财产基本被分光,村干部的权威有待重新建立。自80年代中期以来,白鹤村的干部就注意通过兴办集体经济,为村民服务来重新建立权威。特别是80年代后期开始的村民自治,以制度化的形式进一步强化了干部与群众的联系。该村是所在县的村民自治示范点,民主自治机制以较快的速度建立。自80年代后期以来,该村进行了三次村民委员会的换届选举。由于是示范点,在县民政部门的专门指导下,选举的民主公开程度逐步提高,竞争机制被引入选举中。任何一个干部要当选,都要接受选民的认真挑选。该村的村民代表会议制度较健全。村民代表均是村中较有威望的人,且要经过村民选举或认可。村民代表参与村中重大事务的决策、管理和监督。村里制定了《村民自治章程》和详尽的规章制度。干部根据制度进行管理并受到制约。财务开支超过500元以上的要通过全体村支委和村委委员,大笔开支要经过村民代表大会。财务开支公开,每年由清帐小组清帐,并将结果告知村民,做到群众明白,干部清白。通过村民自治,村民的民主意识得以激活和强化。

　　民主制度的建立和民主意识的激活,使干部进一步意识到,只有联系群众,积极为村民做事,才能获得村民的信任,建立起说话有人听的权威。近些年,干部做了不少有利于村民的事。如该村兴修了纵横全村的水泥沟渠,实现了自动排灌,为农业的高产稳产提供了可靠保证;修建学校和幼儿园;为老人和困难户减免部分负担款。村民因此对干部较信任,村的凝聚力和集体荣誉感较强。

与白鹤村相比,白石村的自然条件确实要差一些。但只要不发生大的灾害,一般能够满足温饱生活。该村长期未能改变贫困面貌,干部与群众的关系较紧张,除了其它原因外,与其治理方式密切相关。80年代初期,该村实行家庭联产承包责任制,集体财产都分给农户。经济关系变革后,治理方式却基本沿用人民公社时期主要依靠控制资源和分配价值来管理社会的行政管理机制。80年代后期,该村建立了村民委员会,走向村民自治。但其进程十分缓慢。乡政府对村的支配力仍然较大。村干部的权威也主要来自于乡政府。首先,村干部的产生主要取决于乡领导,(点击此处阅读下一页)尽管也进行村民委员会选举,但更多的是体现乡村干部的意志。主要是乡村干部牢固控制着村组干部的提名。由于对村民缺乏广泛深入的动员,村民认为选举的实际意义不大,因而参与的程度与质量都不高,影响力亦较小。其次,村干部的补贴由乡政府控制。补贴费用是由村民支出,上收到乡,再由乡领导根据干部的表现下发给村干部。而衡量干部表现的主要标准是对乡政府意志的贯彻。第三,没有建立必要的村务和财务管理制度。村的治理主要依靠干部个人意志。村民群众参与管理的程度相当低。没有建立村民代表会议制度,村民也不可能通过诸如代表会议的方式经常性地参与村务和财务的决策、管理和监督等。

　　行政管理机制造成村干部在日常工作中更多地考虑的是贯彻上级意志,而较少重视村民群众意见,作为村民中的一员,村干部并不是不知道农民的负担重,生活有困难。但是,由于负担增加数额主要来自于乡政府确定的发展牲猪款,即便村干部知道这笔款项不得人心,但在乡政府与村民群众之间,村干部优先考虑的是如何贯彻乡领导的意志,很少积极反映村民群众的意见。

　　行政管理机制还造成村干部与村民群众的互不信任,村集体的向心力、凝聚力弱。家庭联产承包与人民公社相比,一个根本性的差别是农户成为独立的经营核算单位,农业税和乡村提留统筹都必须直接从农户收取。农户在上交税费时,必然要考虑是否合理或怎样开支。由于农业税增加很少,且要上交国家,村民一般没有什幺意见。他们特别关心的是乡村提留统筹部分。一是项目是否合理,二是数额能否承受,三是费用怎样开支。在白石村,乡村提留统筹的收支都是由干部确定,村民群众知之甚少,为“黑箱操作”,从而造成村民群众的不信任,认为干部没有将收取的费用用于村民,甚至怀疑干部中饱私囊。如修建乡村公路是干部群众的一致愿望。村民曾经集了部分资金,但公路一直未动工。村干部未将集资款的收支情况向村民公布,从而引起村民的怀疑,并对村干部持不合作态度。干部也有委屈,感觉工作难做,村民不合作,决策难以贯彻。在这种情况下,该村在发展集体经济、修建公共工程、改善社会福利等方面很难有所作为。村干部的主要功能只是维持基本秩序,难以为村民提供服务。

　　村民缺乏表达意见的机制,干部与群众互不信任和合作,干部只得更多地依靠行政强制方式处理农民负担问题,而这又会进一步激起群众的不满,致使矛盾激化,冲突加剧。

　　四、几点启示与思考

　　由于政治社会机制的差异,促使干部以不同方式处理农民负担问题,并引起不同的政治社会后果。它至少会给我们如下两点启示:

　　(1)民主不是万能的。从白石和白鹤两村看,农民负担加重问题的原因主要不在于村。基层政治社会机制的不同,并不能使农民负担问题得到根本解决。解决这一问题主要应依靠宏观决策和国家管理。如国家管理部门关于减轻农民负担的政策及其有力的监督等。

　　(2)没有民主是万万不能的。政治社会机制不同可能使同样的问题引起不同的后果。民主自治机制不能从根本上解决农民负担加重的问题,但它可以缓和由这一问题所引起的社会矛盾。从我们调查的情况看,由白石村所在省、县统一制定的农民负担手册比较规范,所要收取的税费项目名称规定得很详细。白鹤村的农民负担卡简单得多,该村附近的农民对负担加重的不满情绪也较大。但白鹤村的民主自治机制在缓和社会矛盾方面发挥了重要作用,矛盾得以在基层处理。白石村的农民负担问题引起的矛盾只到上级干预才有所缓和。

　　由以上两点可以得出如下结论:

　　(1)在经济发展过程中不可忽视建立健全民主机制。民主机制并不只是经济发展的后果,它同时是经济社会发展的动力和保证。

　　(2)干部行为受多种因素的影响,但民主自治机制是不可忽视的因素。特别是在农村经济改革取得了长足进展的今天,干部的权威必须更深入地从群众中获取,通过为村民服务得到村民的信任和支持。

　　(3)村庄基层民主机制受国家政权系统的影响。处于国家政权系统的乡镇政府与社会系统的民众之间的村干部,既要贯彻执行乡镇政府的意志,同时要充分考虑群众的意见。否则难以建立权威,也不能很好贯彻执行政府决定。政府应该充分意识到村干部的两难之处,支持和引导建立健全基层民主机制,促使村干部形成深深植根于群众之中的领导权威。

　　(4)真正的民主政治机制不仅不影响政治稳定,反而会大大促进政治稳定和社会和谐。那种将政治民主与政治稳定机械对立起来的看法显然是缺乏说服力的。

　　来源:中国农村经济

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