徐勇：白鹤与白石两村处理农民负担问题的方式及后果比较

　　笔者于1996年7月和11月分别到四川省大巴山区的白石村和湖南省南部的白鹤村进行调查,明显感受到农民负担问题的严重性。从观察和了解的情况看,由于政治运作机制的不同,造成两村以不同的方式对待和处理农民负担问题,并引起了不同的后果。

　　一、两村农民负担状况比较

　　白石村是有名的高山贫困村。农村改革以来,由于实行家庭联产承包制,该村群众的生活水平有了一定程度的提高。但该村的自然条件较差,地下无矿,地上无厂,完全依靠农业为生。而农田基本上是望天收。近三年每年都遭受旱灾,水田裂开近一寸宽的口子,不少农田颗粒无收。尽管政府给予支持,但农民的生活仍然较困难。1995年全村年人均纯收入仅350-400元,远没有脱贫。45%的农户年人均纯收入为300元以下。在这种情况下,农民的负担不仅没有减轻,反而有所加重。仅以该村一户杨姓农户为例。该户1992、1993年分别为5.5人,1994年后为4.5人,其负担情况分别为:

　　年份 1992 1993 1994 1995 1996

　　年负担总额(元) 260.86 221.90 263.10 485.10 695.93

　　(引自由县农民负担监督管理办公室制作,该村填写数字后发给该户的农民负担手册)

　　从以上数据看,与1994年相比,1995、1996年每年比上年增加负担200多元。由于自然灾害,收入减少,但支出却大幅度增加,无形中使农民感受到负担的沉重。在农民看来,国家收取的农业税收没有太大的增加,增加部分主要是乡村提留和统筹两项。农民最不满意的是1996年由乡政府决定收取的发展牲猪款。乡政府收取这笔费用的本意是鼓励农民多养猪,促进当地经济发展。年初收费,年终如果完成任务,再返还给农民。但农民认为收取该费不合理。首先,养猪是农民的自愿行为,不能强制;其次,连年受灾,农民生活用粮困难,没有更多的粮食用于养猪,一旦不能完成任务,收取的费用便无法返还;第三,猪费收取太高,农民难以拿出。如杨姓农户一年要上交猪费148.48元。该户1996年负担上涨部分主要是这笔费用。

　　与白石村相比,白鹤村的经济发达得多。该村地处湘南平原的一个繁华的集镇附近,以生产棉花和其它经济作物为主,工副业也较发达。前几年便已成为年人均纯收入千元以上的“小康村”,且是全国、省、市、县各级的典型。由于村集体经济实力较强,村不再向村民提留。但是,近年来,特别是1996年迅速加重的农民负担亦引起农民的不满。本来,农民负担数量一般在年初就已确定。但是,1996年夏秋,湘南地区遭受特大洪灾,白鹤村虽然不是直接受灾区,但受到间接威胁。邻近的地方则是重灾区。为了修筑加固堤坝,农民的义务工数量不断增加。如果不出义务工,则需要以钱相抵。农民应交的费用也因此迅速提高,大大超过国家关于负担不超过上年收入5%的规定。1995年,该村人均负担为133元,1996年剧增为250元,增加近1倍。对于这个年人均纯收入1716元的村来说,农民尚有一定的承受力。但是,该村村民的经济收入有较大差距。年人均纯收入2000元以上的富裕户占25%,最富的户年人均收入在5000元以上,1700元的中等收入户占50%,1000元以下的贫困户占25%,最穷的10户仅300元左右。显然,对于贫困户和特困户来说,250元占其收入的1/4或更多,其负担是相当沉重的。同时,村民们认为已交水费,修建水库还要再收费,不合理。

　　从两村的农民负担情况看,有以下几个共同点:

　　(1)1996年的负担比上年有大幅度增加。尽管负担增加的初衷可以理解,但负担量超出农民的承受能力。

　　(2)农民负担的增加量主要来自于乡镇。但直接负责收取者是村,村成为矛盾的焦点。

　　(3)农民所要上交的税费要由村干部向农民收取,村民往往将上交税费作为筹码,要求村干部解决一些实际问题。如白鹤村上交款进度最慢的不是经济条件较差的组,而是经济条件较好的三组。三组完成速度较慢的重要原因是有一个涉及村民利益的实际问题未解决。

　　二、两村处理农民负担问题的不同方式及后果

　　对于白石和白鹤两村的村干部来说,农民负担已成为他们所面临的难以解决的问题。农民增加的负担主要来自于乡镇,各农户要上交的税费由村干部计算和确定,因而村干部必须向村民如数收取。与此同时,农民的负担急剧增加,承受力有限,对负担量有意见,不情愿如数上交或希望减免一些。由此构成尖锐的矛盾。对于同样棘手的问题,两村却采取了不同的处理方式,其后果亦不一样。

　　白石村的处理方式带有较多的强制色彩,农民的抵触情绪强烈。其方式和过程为:

　　(1)切实执行由乡村两级确定的农民负担任务。即使农民意见较大的牲猪款也按规定收取,很少向乡政府反映农民的意见,并提出不同看法。当然,乡领导或多或少也知道农民的意见,但没有改变原决定的意向。

　　(2)村干部主要依靠行政指派的方式落实任务。即由村干部计算确定各农户应该上交的数额,填在农民负担手册上。村干部将收取负担款的任务交给村民小组长(当地沿用人民公社习惯称社长),组长负责落实到农户。

　　(3)上交任务的时间分夏秋两季。各季确定一定的上交比例。一般采取从农民的卖粮款中扣除。

　　(4)上交任务主要按农户的人口、土地分配,上交时间也一样,一般不考虑村民的贫富状况。

　　(5)农民即使对负担重普遍都有意见,但上交任务完成的情况各有不同。大体分三类:一类是部分干部和老实本分的农民按时间完成任务。这种情况不多。二类是时刻注意观察动态,一般采取拖的办法,如村组干部催得太紧,实在拖不下去再交。这种情况占多数。三类是长期拖延不交。其中,多数是实在难以按时如数上交,有的则是因为对负担和村组干部有意见而不交,即被干部视之为所谓“钉子户”。这类农户数量不多,但影响较大。

　　(6)针对以上三类情况,村干部主要是要解决第三类农户的问题。解决问题的方式主要是村组干部的经常性催促和经济惩罚,如效果不大便采取一些强制性措施。在这期间,乡干部及有关人员有时也协助工作,以助声势。

　　总的来看,白石村及其附近乡村农民对大幅增加的负担意见较大,但又无可奈何。他们知道,增加的负担量主要来自于乡,村干部对乡的决定是坚决执行,因而向乡村两级干部反映意见没有作用。该村在县的边远地区,且交通不便,很难与更高级别的干部沟通。

　　白鹤村的处理方式主要是积极做工作,很少采用强制性手段,农民的情绪较为缓和。其方式和进程为:

　　(1)村干部除了努力完成乡镇确定的任务外,还积极向镇政府反映农民的困难和意见。该村属于产棉区,农民主要是通过交售棉花上交税费。但农民迟迟不愿售棉花,一是希望能以更高的价格出售;二是棉花收购部门压级压价的问题较严重。为此,村干部多次向镇政府反映村民的意见。

　　(2)农民负担任务依靠村组组织系统负责落实。由村民将负担款交村民小组组长,小组长再交给村会计。

　　(3)农民负担数额一般按农户人口、承包土地核算。对老人和生活十分困难的农户的负担予以一定减免,减免部分由村集体经济支持。

　　(4)农民对负担的大幅度增加普遍有意见,但由于人均年收入在1700元以上的农户占大多数,承受力较强,不及时上交主要是对负担有意见,而不是根本没有支付能力。村收取负担的主要方式是积极做工作,尽可能让农民自愿按时上交。其方式主要有:1进行宣传动员,对提前或按时上交税费的给予奖励。2党员和干部带头先交。3党员和干部包户。平均每个党员或干部包3—5户,帮助这几户按时上交。有的干部所包的农户一时有困难,便由自己先垫付。4村组干部积极为村民服务,以此带动村民完成上交任务。

　　通过以上方式,大多数村民能及时完成任务。农民虽然对大幅度增加负担数额不满意,但没有引起强烈的抵触情绪,特别是村干部和村民间没有构成直接冲突和矛盾。

　　三、支配不同处理方式和干部行为的政治运作机制

　　面对有可能引起尖锐矛盾和冲突的农民负担问题,白石和白鹤两村干部的处理方式不同,后果亦不一样。其中的原因很多。如后者经济发达,村民的承受力普遍较强,干部的素质较高等。但这些解释尚不充分。

　　的确,对问题的处理方式与干部的素质有关。而从这两个村的主要干部看,一般素质相差不大。如果将两村不同的处理方式仅仅归之于干部个人品质,是肤浅的。应该看到,两种不同的处理方式和干部行为在相当程度上受一定的行政运作机制所支配。

　　白鹤村的干群关系较好,由农民负担引起的矛盾较缓和。其重要原因是村集体的凝聚力强,干部积极为村民服务,充分考虑群众的困难和意见,并在尽可能的范围内向政府反映村民们的意见,为村民解决一些实际困难。而在这方面,白石村干部的意识要薄弱得多。出现这种情况的重要原因之一是民主自治机制的支配作用。

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