史啸虎：中国土地改革六十年：“三农”问题的由来之三：找回迷失的方向

　　尽管意识形态问题历来是建国后前二十九年所有改革和革命的最大理由，但是改革开放以来仍然以意识形态问题作为工作出发点的所谓改革并不多。执政党的决策越来越趋于务实。而且，中共中央在其第十五次代表大会时虽然一如既往地重申了集体经济的优越性，但却专门提及了“所有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。”当时的总书记江泽民还明确地指出，“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中。国家和集体控股，具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用。目前城乡大量出现的多种多样的股份合作制经济，是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之逐步完善。劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”[8]这是一个很有远见、也是非常富有创新的改革思路。这表明中共对集体经济的改革在思想上得到了一定的解放。

　　然而，人们期望中的对农村集体经济，尤其是土地集体所有制的改革却始终没有出现。人们也没有想到，对工商业和农业在现代产权制度上的改革我们竟然一直奉行一个双重标准，即我们在工商业领域不惜冒着国有资产可能流失和大幅度降低全民所有制在国民经济中的比重等政治和经济风险，也要实行公司资产股权化并将大量的国有资产有偿或无偿地出让给国企员工以推进改革，但我们却在农业领域仍然刻意地保持着一种土地资产产权模糊的状态。尽管在1986年的最后一个中央一号文件中提出了“各地可选择若干商品集中产区，特别是出口商品生产基地，鲜活产品的集中产区，家庭工业集中的地区，按照农民的要求，提供良种、技术、加工、贮运、销售等系列化服务。通过服务逐步发展专业性的合作组织”这样的发展农村合作社经济的正确思路，[9] 但之后一直没有加以试验和实践。后来我们也没有如“十五大”报告中所说的那样去在农村的改革实践中“努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制形式”。相反，这时的中国“三农”问题随着农民收入的日渐降低而日趋严重。中国的农村改革在上个世纪末期终于迷失了方向。这种在理论上似乎已经清楚但实际上却被弃置脑后的做法至今想起来也是很令人感到困惑的。

　　与此同时，我们几乎同时在全国范围内开始了发展迅猛的城市化的进程。所谓城市化是由产业结构非农化而引发的生产要素由农村向城市流动和集中以及农村的生产和生活方式逐渐转变为城市的生产和生活方式的过程。在我国，城市化是由政府而非市场的力量主导的。城市政府在城市化中利用原本已经过时并需要及时修订的法律规定通过大量征用农用土地并将其改变用途以推向市场的做法聚敛了巨量的财富。1994年实行分税制后，虽然宪法规定土地归国家所有，但土地出让金却作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为地方政府的主要财政来源，也叫“第二财政”。而获益于土地、尝到经营土地甜头的地方政府，也因此有了足够的征地冲动。虽经几番调控，全国各地依然存在建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张以及违法违规滥占耕地等屡禁不止的问题。

　　由于地方政府为了躲避中央的监控和收益上缴，大多采取转移和隐瞒等手段不将土地出让金列入财政预算内收入而列入所谓预算外收入，收入和支出都极不规范，或用土地出让金直接支付征地成本及各种税费，甚至用于行政开支和腐败消费，收支漏洞多多。中央和省级财政部门迄今也无法掌握各县市政府土地出让金的准确信息。(点击此处阅读下一页)

　　这是一个扭曲的现实——全国每年真实的土地出让金到底有多少？纯收益有多少？不仅国家财政部说不清楚，甚至连专门负责管理土地管理的国土资源部也说不清楚。即使如此，2004年全国可以统计到的土地出让金就已高达5894亿元，2005年，即使在国家收紧“地根”、信息依然不明的情况下，土地出让金总额仍有5505亿元；2006年，全国土地出让金总额更达到7000多亿元的历史高峰。[10] 如果加上那些隐匿未报的部分，这类来自于政府以“公共利益”名义征收集体所有制土地的暴利式收入估计会高达到令人震惊的地步。尽管土地出让金如此之高，土地出让金还并非政府收益的全部，而且仅占政府土地收入的一部分而已。有学者在分析了上海案例后认为，“实收出让金只是政府出让土地使用权收入总额中的30%，还有70%是属于土地的前期开发成本”的回报。[11]

　　在最近几年里，虽然国家财政每年都在以300-500亿元人民币的增幅（平均约10%-15%增幅）增加对“三农”的投入，但是与各级政府每年高达30%以上的财政收入增幅和每年几千上万亿元人民币的土地收入相比，政府与农民，孰得孰损，一目了然也！[12] 于是，在我国便出现了一个令人感到奇怪的现象：一方面各级政府财政收入出现超常速度和规模增长，另一方面，我国农民的收入却长时间地陷入停滞甚至负增长的恶性循环中。可以认为，我国的现在的城市化依然与五十年代剥夺农民的工业化方式一样在很大程度上是依靠剥夺农民的土地权益去维持其城市繁荣和工业竞争力的。这在提倡民主和法治的现代社会是不能容忍的，因为这是几乎等同于向人民犯罪的错误做法。

　　人们不能不将这一反常现象与执政党在“十五大”上所提倡的农业集体所有制形式的改革迟迟未能推行的事实联系起来思考，从而得出这么一种推理式的结论：即我国的农业集体所有制改革之所以在1986年之后迷失方向，没有像工商业企业的现代企业制度改革那样顺理成章地推进下去，改革不合理的土地集体所有制度，其最重要的原因恐怕还在于我们的各级政府从现有的土地集体所有制中已经并且还将获取巨大的经济利益。正是这些从土地上攫取的巨大的经济利益才让我们一些地方政府忘记和丢弃了执政党的“为人民服务”的传统宗旨，成为了与民争利的一种强权经济组织。当然，也正是为了扭转这一不正之风，党的总书记江泽民才代表中央于新的世纪来临之际向全党提出了“三个代表”的重要思想。[13] 这是一个不容忽视或否认的历史事实。我们只有承认这个历史事实，我们才能认真地审视过去这些年里我们在农村的一些基本制度上的改革的欠缺与失误之处并为修正这些改革失误而找到正确的改革方向。

　　但不管怎样，我们现在正处于一个改革农村土地集体所有制的最佳时期。根据财政部的报告，我们去年的财政收入已经高达39343.62亿元（不含债务收入，下同），比2005年增加7694.33亿元，增长24.3％，比预算超收3920.24亿元。[14]而今年财政收入根据预测至少要达到5万亿元人民币，比去年至少增收1万亿元。[15] 如果这个时候推行土地集体所有制改革将土地权益还给农民不仅对于政府而言是完全没有什么损失的，相反，我们却可以一举解决困扰我国数十年的所谓土地集体所有制的老大难问题。这是因为废止了土地的集体所有制并将土地还给农民后我们至少可以得到如下一些好处：

　　1，农民拥有了土地所有权，就会像国企员工拥有了自己所在企业的股权一样将这块土地及

　　其附着其上的房屋和种养物视为自身的资产而百倍地珍惜之并竭力提高这块资产的投入产出率并扩大增殖。农民将像土地改革后那样爆发出极大的劳动生产积极性，从而促使中国农业进入一个长时间的持续增长的阶段。

　　2，农民拥有了土地所有权，这块成为个人资产的土地及其附着物的价值就会因具备了交易

　　的条件而自然地得到评估并被纳入农民的总资产中。农民据此就可以摆脱目前的所谓集体的佃农的身份，成为真正的资产所有者。农民拥有了起码的资产便可以解决目前普遍存在的农民作为一个生产者却没有资产可以抵押贷款的奇怪的状况，同时便于农民加大农业的投入。这种藏富于民的制度会使中国的民间财富出现一个巨大到无法预料程度的爆发式增长。我国城乡差距也必将在短时间内大为缩小，甚至不复存在。

　　3，农民拥有了土地所有权，国家可以通过拟订和颁行新的土地管理法律监督和管理土地所

　　有权的市场化交易，采用严厉的法律措施或者不同的税种税率等经济手段遏制土地非农用途流转并促进土地向规模经营的方向集中，以逐步实现我们一百多年来一直梦寐以求的农业集约化和规模化经营的现代农业发展目标。在现代法治社会里，国家完全可以通过建立完善的立法和司法制度以及覆盖城乡的社会保障制度防止封建式的所谓土地兼并现象的发生并促使土地的规模化经营。可以说，那种担心中国实行土地农民个人所有制会出现失控的土地兼并以及所谓拉美化或印度化的理论不是出于无知，就是别有用心。

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