史啸虎：中国土地改革六十年：“三农”问题的由来之二：无奈的制度选择

　　思想一旦解放，剩下的理论和实践问题都好解决了。1981年10月，全国农村工作会议在北京召开。1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，也就是著名的第一个有关农村问题的中央一号文件，指出：目前实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制。包干到户建立在土地公有制基础上，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指导，有一定的公共提留，在统一规划下进行农业基本建设。因此，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分。坚持土地等基本生产资料公有制和生产责任制长期不变。[11]此时，社会主义与否仍然是改革的分水岭。也就是说，如果一个改革不能被解释为社会主义的性质，它就不具有合法性。

　　1982年后，双包责任制进一步推广和完善，“政社合一”的人民公社体制随之废除。1982年9月，中共十二大对以包干到户为主要形式的农业生产责任制的社会主义性质给予了充分肯定。1983年1月2日，中共中央印发《关于当前农村经济政策的若干问题》的文件，进一步肯定了家庭联产承包责任制，提出这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适用性，要求全面推行家庭联产承包责任制。文件下发后，在很短的时间内，实行包干到户的农户就达到农户总数的95%以上。1984年1月1日，中共中央又发出《关于一九八四年农村工作的通知》，提出延长土地承包期到15年以上，帮助农民在家庭经营的基础上扩大经济规模，提高经济效益。从1982年起接连发出的这5个所谓的“中央一号文件”，一步一步地按照农民的意愿和实践创造，完善政策，引导农民开拓改革的新领域，终于确立和巩固了家庭联产承包责任制。

　　与人民公社的大锅饭式的农业生产经营制度相比，大包干这种农业经营制度具有保障农民的生产经营权和可以调动农民生产积极性的优越性，在后来几年中也的确有力地促进了我国的农业和农村经济的快速发展。据资料显示，1978～1984年，我国农业生产总值年均增长7.6%（按1978年价计算），粮食生产增长率年均4.9%，粮食产量突破8000亿斤；农村居民人均纯收入由160.2元增长到355.3元，增加了1倍多，年均递增17.3%，即使扣除物价上涨影响因素仍高达15.9%。农民收入增长速度远远高于农业总产值增长速度，城乡居民收入差距在短短的几年里也从2.7:1大幅度地缩小到了1.8:1。[12] 这是一个惊人的成就，堪与土地改革后农业经济的爆发式恢复性增长相媲美。这一时期也是我国农业经济发展史上最值得浓墨重彩加以宣扬的黄金时期之一。但是令人感到遗憾的是，我们在废除人民公社时并没有乘热打铁一并废除造成人民公社的所有制基础——土地集体所有制，而仅仅是改革了这种所有制下的经营和分配制度。这种带有妥协性的制度改革虽然让执政的决策集团内部避免了在意识形态问题上的摊牌，但却为后来中国“三农”问题的恶化埋下了制度上的伏笔。

　　由于这种农业经营制度回避了土地集体所有制，因此它并没有完全解决农民的所有政治和经济权益的回归问题。不仅当年通过合作化将农民所有的土地等生产资料强行收归高级社和人民公社集体所有的历史事实依然客观存在，而且，这种土地集体所有制基础上的大包干经营责任制对于农业经济的促进作用也是有限的。(点击此处阅读下一页)

　　它的局限性至少体现在以下几个方面：

　　1，土地所有权归谁所有始终成为在这块土地上必须长期耕作的农民的一个心病。农业要增产，就要不断地加大对土地的技术和资金的投入，如水利设施、水土改良、良种和肥料以及其它必要的农用生产资料等。面对不属于自己的、只是暂时承包给自己耕种的土地，是否应大力投入，农民的心态肯定是复杂的。为此，国家只能一再地延长农民对其经营的土地的承包期，从最初未注明承包年限到后来的5年、15年，后来又延长到30年。最近颁行的《物权法》又给出了“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”[13]而且，为了消除农民的疑虑，《物权法》还规定，土地承包期届满，“由土地承包经营人按照国家有关规定继续承包“。[14]虽然一再延长，但这里还是有时间限制的。而且，迄今法律仍然未能赋予承包经营权以继承权。

　　最近二十年城市化的实践也证明了，缺乏了土地所有权保障的承包经营权是靠不住的。尽管国家三令五申地通过无数法律和政策文件宣称要保障农民的土地承包经营权，农民的土地权益，包括土地的使用权、发展权和生存权，还是一再地受到侵害和剥夺。而且，农民土地权益的主要侵害者不是别人，正是承诺要保障农民土地权益的各级地方政府。这些地方政府与土地开发商联合起来，采用各种方式，甚至不惜动用公权力以强行征用农民的土地。我们的法律和政策文件也向这些政府提供了可以强行征用农民拥有所谓承包经营权的正在耕种着的土地的法律依据，这就是所谓“公共利益”。土地是农民集体所有的，但拥有土地用途决定权的不是农民却是政府。这似乎是一个无解的逻辑悖论，但它却真实地发生在我国的现实之中。这种土地制度必然会导致政府与农民利益的根本冲突。近十多年来，我国的基于征地的土地纠纷和群体性抗争事件以几何级数增长，十年之间增长了十倍的事实也从另一个侧面证明了这一点。

　　2，土地承包经营并没有改变小农经济的格局。建国后前二十九年的实践证明，我们曾经寄

　　托了社会主义公有制理想的土地集体所有制及其派生的集体生产制度虽然从制度形式上消灭了所谓小农经济，但由于其比小农经济还要低下很多的效益，集体经济除了给农民带去极度的贫穷和落后之外，实际上并没有也不可能给我国带来我们曾设想的农业的规模化经营和现代化的农业。这是改革开放以来的后二十九年实践也证明了，土地集体所有制度基础上的个人承包经营制度虽然比前者的双集体制度的效益要好得些，但是实际上它的经营方式也 还只是小农经济的，没有也不可能给我们带来国人多少年梦寐以求的农业规模化经营和现代化农业。

　　合作化初期，我们就曾提出要通过对“农业的杜会主义改造，使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济，以便逐步克服工业和农业这两个经济部门发展不相适应的矛盾，并使农民能够逐步完全摆脱贫困的状况而取得共同富裕和普遍繁荣的生活。”[15]后来在每次的关于农业和农村经济工作的会议决议中，尤其是改革开放以来的历次有关“三农”会议决议中，我们无不重申这一改革目标。可是，无论是原来的土地和经营双集体制度还是现今的土地集体和经营个体制度，我们都依然离农业的规模化经营和农业现代化目标还是很远很远。最近又在尝试土地承包经营权的流转改革以试图解决这个农业发展的老大难问题，可是，在土地集体所有制不变的情况下，人们有足够的理由怀疑：这一切能成功吗？

　　3，土地集体所有权法律主体的缺位与虚置使得农民的土地承包权益得不到应有的保障。由于我们的土地集体所有制不是市场化交易的结果,，而是国家通过合作化方式强制形成的， 因此，土地集体所有制具有强烈的政治的和意识形态的特征。当初，在人民公社体制下, 生产队虽然是土地使用和收益分配的核算单位，但土地的集体所有制却能非常方便于政府通过人民公社下达的指令性计划对农业生产的几乎所有方面，如耕作方式、作物品种、种植面积、公粮上缴、农副产品购销以及收入分配进行直接的控制和干预。人民公社瓦解后，政府为了自身的经济利益（注意，这里是说政府的经济利益而不是说政府的所谓公共利益——作者注），也需要对农业和农村经济的各个方面进行严格的控制和管理。因此，保持土地集体所有制的模糊的法律主体的属性不能不被认为是中央政府的一种刻意安排。从这个意义说, 集体所有制实际上与国家所有制并没有本质上的差别。

　　承包经营制度推行以来的三十年里，我们虽然颁行或修订了《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》以及《村民委员会组织法》等一系列重要法律，每一部法律也都明确地规定农村土地归集体所有。但是，这个拥有土地所有权的集体或集体经济组织究竟是什么：是村民自治组织还是村民小组？是合作经济组织还是村办企业？这些问题很重要，因为只有明确了集体土地所有权的载体是一个法律主体，农民也才能以这个成为法人的集体经济组织成员的身份最终确定自己在其中的土地股权比例及其资产价值，从而更好地维护自身的权益。遗憾的是，迄今我国制订和颁行的哪一部法律也没有对此给出明确的答案。显然，这不会是疏忽，也不会是法律本身无解，而肯定是另有原因。因此，人们只要认真分析我国的合作化的历史就可能得出这样的结论：为何我们要在如此长的时间里有意识地让土地集体所有权的载体处于法律主体地位的模糊状态呢？这个原因恐怕没有其它解释而只能从执政党的意识形态中去寻找了。

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