赵晓峰：税费改革的四重逻辑

　　虽然物价的上涨制约了农民增收的空间，但是从实践中的现实情况来看，税费改革后农民的消费欲望逐步在得以满足，上面举例所说到的湘北廖村，当前村里有40-50%的农户拥有的住房类型为楼房，而其中有30%以上农户的楼房都修建在2003年以来的短短几年时间里，并且每栋楼房的成本在这几年里已经从七、八万上涨到十万元以上。不仅是住房类型，而且电冰箱、洗衣机、彩电、冰箱、空调，甚至电脑等现代家电类耐用消费品也在最近几年的时间里迅速地走入千百万普通农户的家庭。新农村建设的内需拉动效应于税费改革之后在“物价上涨”与“农民增收”之间的巨大张力中在乡村社会中得以最充分的释放。可以想象，在国家大力推行家电下乡政策实践的新形势下，农村的内需市场也会持续扩大。不过长此以往，农民人均纯收入的增长速度却难以从根本上填充农民不断膨胀的消费欲望的鸿沟，在当下经济危机肆虐的背景下，农民外出就业形势严峻，外出务工收入必定也会徘徊不前，这就必定会给市场化进程中的小农家庭带来新的未知的影响变量。

　　三、税费改革的治理逻辑：“治理缺位”酝酿新一轮的治理性危机

　　如果说以农民负担为核心的乡村治理性危机是造成税费改革得以顺利推进的关键因素的话，县、乡、村基层组织在压力型体制下的积极行政则是造成农民负担不断上涨的重要原因。而税费改革的治理逻辑则表现在税费改革前的乡村治理性危机是因为在国家汲取型体制的宏观背景和压力型体制的制度背景下乡村基层组织积极行政造成的以农民负担不断上扬为核心，以恶性事件和农村群体性事件频发为表现形式的危机；税费改革后的乡村治理性危机则是在国家治理转型和社会转型期村庄内部潜在矛盾凸显的新形势下乡村基层组织悬浮于社会之上不能有效作为引发的以治理缺位为轴心的危机。以税费改革为分界点，乡村治理性危机在性质上都表现为国家与农民关系的紧张，而诱发根源则从国家汲取型体制转变为村庄内生矛盾。只是前者在税费改革前已经酝酿出了国家政权尤其是基层政权组织的合法性困境，而后者还潜藏在国家合法性形象改善的短期政策效应中没有能够从根本上得以彰显。

　　税费改革前，在“乡政村治”的治理模式下，中央政府逐步将一部分财权和事权逐级下放给地方政府组织，同时却仍然保留着计划经济体制时期数目繁多的涉及经济、社会、文化等各个方面的指标体系，并以之作为评价下级政府领导干部政绩与升迁的重要标准。为了完成中央部署下来的各种涉农指标，各级政治组织把这些任务和指标采取层层分解的办法下派到下级组织及其责任人，并借助“一票否决制”的政绩考核体系，责令其在设定的时间段内必须完成[③]。具体到乡村两级，这一体制必然加剧乡村基层组织财政能力和职能扩张之间潜在的紧张关系，给基层财政造成巨大的压力，客观上导致乡村基层组织角色和行为发生变异，促使其想方设法通过集资、收费和罚?点击此处阅读下一页)

　　的方式将黑手伸向农民，加重农民的负担。在九十年代初分税制改革以后，地方财政面临的压力进一步的凸显，农民负担也随之迅速攀升，并呈现出不可逆的恶化趋势。农民负担的上升幅度逐渐超过农民能够承受的范围，以致农民“抗费不抗税”和“既抗税又抗费”的抵制行为普遍增多，乡村基层组织征收税费的难度越来越大。然而，上级部署的农业税费征缴任务是必须要完成的，因而就出现了两种情况：一是上级压下级，迫使其不得不借债完成逐年下派的税费征收任务，乡村债务由此增多；二是部分地区的乡村基层组织开始有意借助乡村混混等灰黑色势力打压村庄内部的钉子户，以非法暴力的手段作为税费征缴的后盾。由此导致农民因不堪重负引发的恶性事件时有发生，农村群体性事件也因之而上扬。错综复杂的矛盾使乡村社会出现了严重的治理性危机，主要表现在三个方面：一是全国范围的乡镇政府（事实上，村级组织也是如此）普遍出现了财政危机；二是群体性对抗事件日益增多，暴力化趋势普遍蔓延；三是部分乡村基层政权和基层组织出现了黑恶化[5]。治理性危机在世纪之交的凸显极大地加速了税费改革政策的推行，促使税改政策从酝酿到试验再到全面取消只经历了短短几年的时间。因此，笔者认为国家财政实力的大大增强使税费改革的推行具备了现实的可能性，而乡村基层组织积极行政带来的治理性危机则为税费改革的推行提供了客观的必要性。

　　正如上文所述，税费改革的政治逻辑是要缓和国家与农民的关系，化解政权的合法性困境。由此，后税费时代中央政府在很多惠农政策上采取了瞄准率极高的直接面对数以亿计的分散的小农家庭的财政补贴方式，舍弃了行政体制的层层划拨，尤其是舍弃了乡村基层组织，客观上表现出对基层组织的严重不信任，虽然反哺式的惠农政策有利于改善国家与农民的关系，但是中央政府旨在变“国家—乡村基层组织—农民”的三角关系为“国家—农民”直接关系的惠农政策也使经过精兵简政式改革后的乡村基层组织陷入被动地位，在国家还不完全具备直接治理乡村社会能力的情况下，束缚了乡村基层组织的手脚，打击了它们工作的积极性，导致后税费时代的乡村社会出现了新一轮的以“治理缺位”为轴心的治理性危机。

　　周飞舟认为税费改革以后乡村基层政权的行为模式正在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下,基层政权从过去的“汲取型”变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。 悬浮性政权的特性虽然抑制了乡村基层组织积极行政的主动性，有效化解了以农民负担为核心的乡村治理性危机，但是却使乡村社会陷入到了治理缺位的新困境当中，以致使税费改革前潜藏在农民负担背后共同引发危机的治理逻辑和市场逻辑得以显现，从而使乡村社会陷入到了新一轮的治理性危机当中。应该说后税费时代的乡村社会遭遇到了两个瓶颈：一是税费改革和乡村体制改革削弱了乡镇政权的执政能力和村级组织的自治能力，导致乡村社会缺乏了一个必要的维持社会秩序，为农民生产生活提供必需公共品，并应对自外而内、自上而下的各种风险、任务的常规性力量；二是乡村正处于急剧的社会转型期，面临着诸多的复杂多变的自然风险、社会风险和市场风险，核心家庭化的分散小农难以从根本上适应新的形势变化。由此，我们看到在后税费时代的乡村社会出现了诸多新旧矛盾互汇杂糅形成的乱象：经过精兵简政式改制后的乡镇基层政权苦于财政枯竭及权力萎缩成了悬浮于乡村社会之上的“维持会”；农村综合改革受制于配套措施不完善跟不上的困境在实践中难以发挥应有的改革效应；村民自治的基层民主政治实践频繁遭遇家族势力、黑恶势力、精英贿选等潜在的威胁，农民的民主权利在部分地区得不到实现；农村依法治理社会的理念在不断深入的同时也面临着诸多的不利因素，其中灰黑色恶势力兴起于乡村江湖即是重要表现之一；农村健康的内生性组织缺乏，农民因此严重缺乏日常生活的组织载体，以致农村邪教、西方基督教有泛滥发展之势，农村老年人也出现了非正常死亡率奇高等不和谐的现象；农村公共品供给严重不足，开始威胁到后税费时代农民的生产和生活，从而也构成对乡村治理转型的重要挑战……所有这些都构成了以治理缺位为轴心的新一轮治理性危机，影响着乡村社会的和谐稳定与可持续发展。

　　如果在实践中因治理缺位引发的危机不能得到及时有效的缓解，就极有可能转化为新一轮的政治认同危机，进而影响到国家与农民关系的改善，甚至逐步会侵蚀到国家在民间的合法性基础。2008年11月，我们的研究人员在中部某省H市农村观察村委会选举时，就亲眼目睹了由于乡村治理的恶化、农村社会建设停滞而爆发的包括数百人集访、致人死亡等在内的一系列恶性事件，严重干扰、阻碍了选举工作，并进而酿成县乡村的政治危机，乡镇工作因此而瘫痪[6]。如果再联系到最近网络上报道和我们调查中发现的其它类似的群体性事件等现象就会发现以治理缺位为轴心的新一轮治理性危机有着极大地可能性上升为基层民众对国家的政治认同危机，进而会影响到国家在后税费时代采取的旨在努力缓解国家与农民关系的惠农政策之实践成效的发挥，造成新的国家政权合法性困境。

　　四、税费改革的公平逻辑：一个考量税改政治逻辑得失的新视角

　　税费改革的公平逻辑表现在两个方面，其一是僵硬的税改政策冲击了农民传统的公平观念，在客观上造成农民相互之间的攀比心理，“坏人更坏，好人也会变坏”的刁民生产逻辑得以发挥效力，从而给后税费时代乡村社会农民正常的生产生活秩序带来了巨大的挑战。这典型的表现在全国各地在全面取消农业税费的同时为了避免激化矛盾赢得农民的信任和支持出台了一系列严格的政策规定，其中影响最为深远的一项即为严禁乡村干部暴力收取农业税费拖欠，将之转化为单个农民的自愿行为。从政策设计的意图上来说，这一规定具有相当的必要性。然而，其缺陷也是显而易见的。在税费征缴年代，农业税费是按照村社单个家庭的人地数量不同，根据一定的人地比例均摊自上而下的农业税费的，在湘北的廖村，长期以来就是按照“人四地六”的税费分摊标准执行的。农业税费在此体现的是村社成员权，只有你承当税费才能获得在村社生存发展的资格，才能获得承包土地的权利。正因此，即使是在税费负担最重的时刻，农民将土地流转给他人转包经营，也必须承担农业税费中按照人口多少分摊下来的四成，否则就极有可能会失去对村集体土地的承包权。而在湖北荆门的蒋村所在区域，因为部分原住民在税费征缴年代将承包土地、宅基地绑架在房屋上连买带送地“流转”给了外来急着要进入村庄获得土地承包权的农户，最终就在土地的确权确证中永久性的失去了对村集体土地的承包权，并被注销了户口，完全丧失了村社成员权[7]。正因此，我们可以看出，农业税费不仅仅是国家的一项重要税源，而且还是体现村社成员权的重要载体，二者有着直接的联系，在一定意义上是村民权利与义务均衡观念的一种重要的体现形式。税费取消以后，乡村基层组织丧失了强制收取农业税费拖欠的权利，在政权悬浮治理缺位的情况下基本上也就意味着原本拖欠的农业税费会成为一笔烂账不了了之。

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