应星：“三农”问题新释——中国农村改革历程的三重分析框架

　　内容提要：本文用“土地—治理—民情”这三重分析框架对“三农”问题作了一种新的解释。在农业问题上，用治理和民情的视角既诠释了以家庭承包为基础的统分结合的双层土地经营制度的优越性，也分析了土地集体所有制在均平目标与济困目标之间、在经营的自主性与规模性之间面临的矛盾。在农村问题上，既用土地、家庭和人口的视角解释了新时期农村从总体性治理到专项性治理的治理转型，又用民情的视角分析了农民负担问题和基层政权悬浮问题的成因。在农民问题上，联系土地制度变迁和治理格局变迁，分析了农村村庄自治的出现及宗族和家庭的兴衰，由此展现了农村民情在新时期变迁的喜与忧。

　　关键词：新“三农”问题 土地治理 民情

　　一、“三农”问题与“土地—治理—民情”的三重分析框架

　　“三农”问题最初是由温铁军等人在1990 年代中期提出来的一个概念。在温铁军看来，中国历来没有纯粹的“农业”问题，而是包括农民权益问题、农村治理问题和农业可持续发展问题在内的“三农”问题。在中国人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡二元结构的基本体制矛盾的双重制约下，土地首先作为中国农民最基本的“生存资料”，按人口平均分配，这体现出的是与市场经济的效率第一原则相对立的公平原则，大多数传统农区的非正式制度、非规范契约至今仍然是维系农村发展与乡村治理的制度文化基础。“三农”问题这个概念在20 世纪末被正式写入政府工作报告，到今天已经被政策界和社会各界广泛接受。所谓“三农”问题，与传统农业经济学的一个关键差别，在于突出了农民问题，并把人口与资源的关系以及城乡二元结构的视角引入了对农村和农业问题的思考，深化了我们对乡土中国在走向现代化过程中所面临的基本境况的认识。

　　但是，目前学界对这个概念的理解一直较为偏狭。尽管这些理解突破了传统农业经济学的视野，但还是将“三农”问题归入所谓经济基础的问题。比如，温铁军就明确表示“三农”问题与他后来提出的属于上层建筑的“三治问题”( 村治、乡治与县治)是不同的。学界在阐释这个概念时的另一个缺陷在于将农业问题、农村问题和农民问题模糊地放在一起，很少真正厘清这三个问题的内在关联，很少用其他两个问题来理解另一个问题。

　　本文的一个旨趣在于提出对“三农”问题一种新的阐释，并用这种阐释搭建起一个三重分析框架，来提纲挈领地理解中国农村三十多年的改革历程中的种种制度创举和问题。

　　简略地说，“三农”问题内含了相互关联的三个问题： 农业、农村和农民问题。土地构成农业问题的核心问题，治理构成农村问题的实质问题，而民情构成农民问题的基础问题。这种理解看似简单，而实际上，它不仅把温铁军所说的“三农”问题与“三治”问题融为一体，而且还把以往研究者都忽略的民情问题纳进了视野中。西方社会理论家从孟德斯鸠以降，一直高度重视对民情( mores) 问题的研究。在他们看来，要理解现代世界，不仅要从政治体制和市场体制的结构和性质来看，而且要从一个社会最基本的民情出发，来考察其经济贸易、社会流动以及政治民主所带来的核心问题，即民众的风尚秩序的变化。无论是马克思有关商品拜物教的分析，涂尔干有关社会失范的分析，韦伯有关宗教伦理的分析，都旨在从人们世俗生活中的心态结构和精神秩序出发来把握现代社会的奥秘。晚清民国一代的中国早期社会学家也非常重视这个问题。无论是李安宅对礼的研究，潘光旦对位育的分析，费孝通对差序格局的发现，都突出了把心性、人伦和民情放置在社会结构中去分析的思路。而我们要深入理解今天的乡土中国，就理应把民情问题带进来。

　　“三农”问题中的这三个问题不是含混并立的，而是有着极其紧密的内在联系。我们只有联系治理和民情问题，才能真正理解土地问题； 同样地，我们只有联系土地和民情问题，才能真正理解农村治理问题； 我们也只有联系土地和治理问题，才能真正理解村庄民情问题。下面我们就分别进行阐述。

　　二、新“三农”问题视野下的农业问题

　　中国农业问题的核心是土地问题。传统中国土地制度一直是以私有权属为基本特征，土地占有权较为分散，而使用权则向自耕农相对集中。中国共产党在建国之初在农村开展的土地改革运动使广大农民历史性地实现了“耕者有其田”的传统理想，焕发了农民高昂的生产积极性，但在基本经济制度上，土改并没有改变生产资料私有制性质，只是形成了高度平均化的小农经济。

　　1950 年代中期以后，由于小农经济的规模与国家当时确定的优先发展重工业的战略相矛盾，为了使农业能够顺利地为工业化提供积累，同时也为了在政治上将农民组织起来，推进社会主义革命，国家开展了农业集体化运动。集体化虽然经历了从初级社迅速跃进到高级社、从高级社又迅速跃进到人民公社、最后被迫从人民公社的狂飙大潮退回到“三级所有，( 生产) 队为基础”的复杂过程，但人民公社体制一直延续到1970 年代末。

　　1. 民情与农业的家庭经营

　　中国传统的乡村社会以小农经济为主，而小农经济最基本的经济单位一直是家庭，其生产、交换、积累和消费都是以家庭为单位来进行的。尽管农户拥有的土地并不多，但无论是在自有的土地上，还是在租佃的土地上，都是以家庭作为农业经营的主体。1970 年代末的农村改革首先就是从恢复家庭在农业生产的地位开始。

　　当时在全国各地进行探索的农业承包制有三种主要形式： 包工到组； 包产到户； 包干到户。包干到户相较人民公社制是农业经营方式的根本改变。它的基本做法是： 村集体按人口多少或劳动力多少将土地发包给农户经营，农户按承包合同完成国家税收、统派购或合同订购任务，并向生产队上缴一定数量的提留作为公积金和公益金，余下的产品全部归农户所有和支配。包干到户与包产到户的最大区别是取消了生产队统一经营和统一分配，“交够了国家的，留足了集体的，剩下全是自己的”。实践证明，包干到户是最受农民欢迎的承包制形式，后来也成为新时期全国土地承包的基本形式。

　　那么，农民为什么最欢迎“包干到户”这种形式？ 或者说，农业生产与家庭经营到底有什么内在的关联呢？

　　( 1) 农业的基本特点

　　中国新时期农村改革的重要推动者杜润生曾这样总结农业的特点： 农业受自然界变化多端的多种因素的制约，需要有人细心地、随机应变地以高度主人翁的责任感来照管它； 农业的收益集中在最终产品上，这就要求把生产者的利益和最终经济成果挂上钩； 农业的主要生产资料———土地是一种特殊的生产资料，要努力地养地，使生产者从长远利益出发，高度关怀土地。陈锡文在此基础上进一步指出，农业生产的突出特点是农业的生产过程与动植物的生命过程合二为一，农业生产过程受到各种自然力的影响，这就要求生产者高度关怀土地，准确掌握动植物的生命状况和自然界的各种变化，细心照料动植物生活和生长，随时根据对环境的适应作出灵活的决策； 而农业生产对雇佣劳动进行激励存在难以度量的困难，其全部劳动最后体现在动植物的产量上，而无法像工业那样可以分别计算生产过程各个环节中劳动者的劳动，因此，只有联系最终的产量才能评价农业生产者所付出的劳动，这也就是农业劳动在时间上的不可分割性。

　　( 2) 家庭经营的民情基础

　　正是基于农业上述的基本特点，家庭经营在农业生产上才具有独特的优势。我们以往常见到经济学家从效率和成本的角度对家庭经营给予论证。比如吴敬琏这样总结家庭经营的优点： 可以实现家庭内部劳动力的优化组合和优势互补，交易成本低； 决策成本低，家庭成员共享的信息比较充分，家庭决策具有快速、灵活、方便、权威和随机等优点，很能适应变化的情况； 承担风险能力强，家庭的血缘关系使其成员之间凝聚力强，对投资收益的计算也比较充分；在家庭内部进行分配，节省分配成本，避免结算、计量、划分和监督等成本； 管理成本低，利用机会的成本也较低。经济学家的这些总结固然是非常有启发性的，但他们对问题的分析过于偏爱效率和成本的角度，而忽略了家庭经营的社会意义，或者说他们并没有看到家庭经营的民情基础。下面我就对此略加阐述。

　　首先，从家庭的基本功能来看。中国传统家庭最基本的功能是所谓“生育合作社+ 经济共同体”。家庭作为经济共同体的的基础就是土地。农户对土地有着天然的感情。而且，几千年的土地私有关系，更加深了农民对自家可自主经营的土地的感情。其次，从家庭的内部结构来说。家庭是费孝通所谓“差序格局”的内核，是一根根私人联系所构成的社会网络的中心。家庭作为通过血缘和姻缘构建起来的社会关系是最为紧密和巩固的，非任何社会力量所能轻易撼动。而家庭内部又存在着自然的年龄分工和角色分工，家长权威是天然而成的、是不可置疑的，家外则是所谓“外人”。以家长为核心的家在关于农业生产活动中是最灵活、也最统一的决策主体。

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