王文强：新世纪以来中国三农政策走向研究

　　4.解决好资源环境问题

　　新世纪以来，在强有力的政策驱动下，中国农业生产条件发生了重大变化，但农业资源环境压力与日俱增。长期以来对资源的粗放开发利用，使人均耕地、水资源、森林资源都低于世界平均水平的中国，面临的资源约束更加显现。而“中国农业发展是一条低水平的平面垦殖面积扩张、以追求农产品数量增长为主的发展道路，大量使用化肥、农药等石化物质成为提高农业产出的重要途径，已使农业生态环境问题十分突出”。尽管近年来的中央一号文件对农村生态建设保护与环境治理提出明确要求，但农业农村资源环境状况仍然不容乐观。因此，以绿色发展理念为引领，加强生态环境保护，提升资源利用率，应成为未来三农政策的重要着力点。

　　5.解决好城乡资源要素配置问题

　　新世纪以来的十四个中央一号文件是贯彻落实党中央的城乡一体化战略的有效抓手，推动城乡一体化不断迈出实质性步伐。但也要看到，当前制约城乡要素平等交换、公共资源公平配置的体制障碍依然存在，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、“三权分置”改革仍然处于探索之中，相关的法律制度仍不明晰，农村大量的资产和资源尚未有效盘活；农村金融制度不完善，金融对农村的“抽血”仍在继续；农业转移人口市民化成本分担机制尚在探索之中，农村劳动力要素自由流动仍存在障碍；城乡公共服务仍然存在较大的差距，农村公共服务供给水平难以满足农业农村发展的需要。显然，解决好这些深层次的矛盾与问题，仍然需要未来三农政策的持续发力。

　　四、未来一段时期农业农村政策展望

　　基于农业农村发展的新形势与阶段性特征，党中央提出了推进农业供给侧结构性改革的战略举措，并将其作为当前和今后一个时期农业农村工作主线，确立了中国农业农村政策的未来走向。农业供给侧结构性改革的主要目标是增加农民收入、保障有效供给，主攻方向是提高农业供给质量，根本途径是体制改革和机制创新，核心是理顺政府与市场的关系。因此，与以往注重调整农业生产力结构、解决农产品供给总量不足不同，未来一段时期，农业农村政策走向必然是继续向改革要红利，既推进生产力的调整，也推进生产关系的变革，培育农业农村发展新动能。政策关注的重点必将在以下几个方面。

　　1.调整农业结构促进供给结构和需求结构相匹配

　　当前和今后一个时期内，中国农业发展的突出矛盾是结构性问题。突出农业调整结构，形成“产需对接”的产业结构，优化农产品品质结构，确保农产品供给在品种、花色、质量上满足市场多元化、个性化消费的需要，使供给侧结构和需求侧结构相匹配，是未来一段时期中国推进农业现代转型的首要任务。为此，以优势与特色为导向优化农业区域结构，立足农业资源环境优化农业品种结构，做大做强优势特色产业，打造农产品品牌；调绿生产方式，缓解资源环境压力，保障农产品质量安全；调新产业体系，培育新产业新业态，发展多功能现代农业，延伸产业链，提升价值链，从而消除无效供给，增加有效供给，减少低端供给，拓展中高端供给，必然是未来农业农村政策关注的重点。与之相适应，需要进一步完善农业科技创新政策、农业财政支持政策，使之为提升农产品品质、品牌竞争力及绿色发展转型提供有力的支撑。

　　2.创新市场体制与农业经营体制提高农业效率与竞争力

　　减少政府对农产品价格的直接干预，是激活市场、优化资源要素配置、激发农业活力的核心。进一步发挥市场供求对价格形成的决定性作用，推进农产品价格形成机制、收储制度、农业补贴制度改革将仍然是农业农村政策关注的重点。创新农业经营体制，不断提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，是农业现代转型的必然要求。在充分保障农民土地承包经营权的基础上，推进多种形式的适度规模经营，培育新型农业经营主体和服务主体，加快建设职业农民队伍，构建“大产业小业主、小生产大服务”紧密联结的发展格局，以服务规模的扩大来弥补耕地规模的不足，从根本上解决农业发展中“谁来种地”“地怎么种”、土地零碎化等问题，将是未来农业农村政策关注的重点。

　　3.纵深推进农村产权改革激活要素

十八届三中全会明确提出赋予农民更多财产权利，让农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。农村产权制度改革是增加农民财产性收入、盘活农村资产、激活农村各类要素潜力的根本途径。当前的农村改革已经进入深水区，党中央出台了关于农村产权制度改革的系列文件，但改革仍然处于探索阶段，相关配套制度不完善成为影响改革进程的根本原因。加强对农村集体经济组织及其实现形式的研究，从制度上进一步清晰界定农村集体经济组织，加强农村集体资产管理与运营，配置好集体资产收益分配权；明确三权分置中的经营权属性，完善“三块地”改革的相关制度，加强农村土地经营权抵押贷款、农村土地承包权退出、集体依法依规监督承包农户和经营主体规范利用土地等方面的制度设计；建立健全农民宅基地与住房的确权、使用、流转、退出机制等；必然是未来农业农村政策关注的重点。(点击此处阅读下一页)

　　4.推进农村增绿实现可持续发展

　　生态环境的质量决定着农产品的品质、农业可持续发展与农村居民生活的品质。2017年中央一号文件明确提出了“农村增绿”的要求，由于农村生态环境的历史欠账太多，要从根本上改善生态环境必然需要一个较长的过程，而且推进农村增绿是一项涉及资源利用、环境保护、生产方式转变的系统工程，需要持续有力的政策保障。因此，树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，进一步加大政策创新力度，推进农村生态环境保护机制创新，着力构筑保护农业环境的生态屏障，健全水土等资源资产管理机制、耕地保护与生态建设补偿机制，建立健全农业绿色生产与污染防治相结合的制度体系，逐步缓解资源环境压力，推进绿色发展和资源永续利用，必将是未来农业农村政策关注的重点。

　　5.提高精准脱贫质量水平加快农村共享发展

　　习近平总书记指出：没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会，是党中央作出的重大决策。随着实现这一目标的时间越来越近，精准扶贫、精准脱贫进入到啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，难度越来越大，确保稳定脱贫需要更加强有力的举措。因此，如何继续坚持精准扶贫、精准脱贫方略，强化问题意识，深化关键环节、重点领域的改革创新，把脱贫攻坚与巩固脱贫紧密结合起来加快制度创新与机制创新，把支持贫困农村建设发展与增强贫困人口自我发展能力结合起来创新资源使用方式，全面提高脱贫质量与水平，稳定脱贫成果，确保脱贫可持续，仍将是未来几年农业农村政策关注的重点。

　　6.完善城乡一体化体制促进公共资源均衡配置

　　推进城乡一体化是关系国家长远发展的战略举措，是落实“四个全面”战略布局的必然要求，也是多年来中央一号文件贯彻的一条主线。在全面建成小康社会、开启现代化建设新征程的关键时期，更加需要“努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果”。因此，加快建立健全城乡发展一体化体制机制，以完善成本分担机制为突破推进农业转移人口市民化，以完善农村创业创新体制为支撑促进更多的优质资源要素进入农村，建立城乡统一的公共产品供给制度，推进城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，必将是未来农业农村政策关注的重点。

　　作者系湖南省社会科学院人力资源与改革发展研究所所长、院农村发展研究中心执行主任。

　　原载《江西社会科学》2017年第7期，新华文摘2017年24期转载。注释与参考文献略。

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