王文强：新世纪以来中国三农政策走向研究

　　如果说20世纪80年代的五个中央一号文件是注重于解决农民经营自主权和温饱问题的话，2004年以来的十四个中央一号文件的主线则是统筹城乡发展，构建强农惠农富农政策体系，目的是加快实现农业现代化、农村全面小康和农民增收致富。这十四个中央一号文件一脉相承，前九个中央一号文件是贯彻党的十六大、十七大精神，以多予、少取、放活为方针，实现工业反哺农业、城市支持农村的战略转变；后五个中央一号文件是贯彻党的十八大精神，致力于以改革激活农业农村发展的内在活力，推进农业农村的现代转型，促进四化同步发展，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

　　二、新世纪以来三农发展的成就

　　十四个中央一号文件对中国的三农发展产生了长远而深刻的影响。可以说，2004年以来的十四年，是党的强农惠农富农政策出台最密集的十四年，是农民得实惠最多、生活水平提高最快、农村面貌改变最大的十四年。

　　1.粮食连续多年增产，农业生产能力实现质的飞跃

　　从2004年开始，全国粮食产量实现“十二”连增，2008年粮食产量首次超过历史最高水平，达到10570亿斤，2015年更达到12429亿斤，较2003年增长44.3%。“十二五”末，全国水稻、小麦、玉米三大谷物自给率保持在98%以上，粮食人均占有量达到450公斤，高于世界平均水平。“菜篮子”“果盘子”产品也不断丰收，供应能力大幅提高，2003年至2015年，全国蔬菜产量增长45.4%，肉类产量增长34.4%，水果产量增长89%，水产品产量增长64.3%，人均占有肉类、蔬菜、禽蛋、水产品均超过世界平均水平。

　　2.农民收入持续增长，城乡居民收入与消费差距不断缩小

　　自2004年以后，结束了自长达七年的农民收入徘徊的局面，在强有力的政策推动下，2004—2014年，除2009年受金融危机影响外，农村居民收入一直保持两位数的名义增长率，2010—2016年，农村居民收入增幅连续7年高出城镇居民收入增幅，城乡居民收入差距由3.22下降到2.72。随着收入的不断增长，农民消费能力不断增强、消费层次不断提高，农村居民家庭恩格尔系数由2004年的47.2%下降到2016年的32.2%，下降15个百分点，同期城镇居民家庭恩格尔系数仅下降8.4个百分点，城乡居民的消费差距也不断缩小。农村扶贫开发取得显著成效，贫困人口（按2011年新的标准）由2011年底的1.22亿人减少到2016年底的4335万人，近8000万贫困人口实现了“两不愁、三保障”，摘掉了“穷帽子”。

　　3.农业转型步伐加快，农业现代化水平明显提高

　　农业设施装备条件和农业科技支撑能力显著增强，2015年全国农田有效灌溉面积达到65873千公顷，节水灌溉面积达到31060千公顷，分别较2003年增加11859千公顷、10717千公顷，全国一半以上的农田不再靠天吃饭；农机总动力达到111728万千瓦，较2003年增长85%，主要农作物耕种收综合机械化率达到63.8%，主要农作物基本实现良种全覆盖，农业生产转入到以机械作业为主的新阶段。农业标准化、产业化、规模化水平不断提高，至2015年底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.47亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的33.3%；2016年，全国畜禽养殖规模化率达到56%，主要农产品加工转化率超过65%，新型农业经营主体总量超过270万个，越来越多的农民工、大中专院校毕业生和退伍军人返乡创业，成为现代农业生产经营的生力军。新产业新业态不断涌现，农村电商迅猛发展，农业园区、特色小镇遍地开花，休闲农业与乡村旅游蓬勃发展，2016年全国休闲农业和乡村旅游营业收入超过5700亿元。

　　4.农村基础设施明显改善，农村面貌发生根本性变化

　　城镇基础设施不断向农村延伸，新农村建设取得显著成就。农村出行条件全面改善，截至2015年底，全国农村公路里程达到398万公里，全国99.99%的乡镇和99.87%的建制村通了公路，乡镇和建制村通客车率分别达到99.01%和94.28%。农村饮水更安全，截至2015年底，全国农村集中式供水人口比例达到82%，农村自来水普及率达到了76%，农村饮水安全问题基本得到解决。农村危房改造、电网改造全面推进，农村信息化水平不断提高。农村环境整治覆盖全国，“脏乱差”现象得到遏制，农村环境越来越整洁，全国60%的建制村生活垃圾得到处理，22%的建制村生活污水得到处理，畜禽养殖废弃物综合利用率近60%，涌现出越来越多的美丽乡村。

　　5.农村社会事业取得突破性进展，公共服务全面提升

　　城乡公共服务一体化进程加快，当前所有农村学生接受了免费义务教育，进城务工人员随迁子女在流入地公办学校就读的比例超过80%；医疗卫生条件明显改善，2015年底全国3.18万个乡镇共设有3.7万个乡镇卫生院，58.1万个行政村共设有64.1万个村卫生室；覆盖城乡的社会保障体系进一步健全，城乡居民养老保险制度实现整合，保障水平不断提高，大病保险覆盖全部城乡居民医保参保人员，截至2015年底，全国参加新型农村合作医疗人口数达6.7亿人，参合率为98.8%， 2017年起全国开始建立统一的城乡居民医保制度。农村低保水平不断提高，临时救助制度全面实施。农村公共文化服务能力增强，全民健身活动蓬勃开展，广播、电视实现全面覆盖。

　　6.农村改革深入推进，发展活力不断激发

　　形成了稳定的农业投入增长机制，农业直补由三项扩大到四项，全面放开粮食收购和销售市场，实行粮食最低收购价政策，全面取消了农业税，国家财政农林水事务支出从2003年的1754.45亿元增加到2015年的17242亿元，增加了近9倍；涉农资金整合改革在各地试点推进，金融服务三农发展的力度不断加大；推进了农产品价格形成机制改革。农村产权制度改革稳步推进，产权关系进一步明晰，2016年农村土地承包经营权确权登记颁证面积超过8亿亩，农村产权改革试点稳步推进，农业农村发展活力不断激发。乡镇机构改革全面完成，强化了公共服务和社会管理能力，建立了通过财政奖补鼓励、引导农民筹资投劳建设村内公益事业的新机制，农村基层党组织建设得到加强，村民自治制度不断完善，农村精神文明和民主法制建设扎实推进，党群干群关系明显改善，农村社会保持了和谐稳定。

　　三、三农发展新阶段亟待解决的问题

　　经过十四年的艰辛努力，中国的三农发展取得了辉煌成就，农业发展已经总体上进入到从数量增长向质量安全跨越、从生产导向向消费导向跨越、从单纯粮食安全战略向多重战略目标跨越、从“高消耗、高污染、高成本”向绿色生态可持续发展跨越的新起点上；农村发展则已经总体进入到由外在拉动到激活内生动力、由以城带乡到城乡一体融合的新阶段。如何解决好这一新阶段的新矛盾、新问题成为完善三农政策的基本导向。

　　1.解决好供求失衡问题

　　自2004年以来，农业连年丰收，实现了粮食“十二连增”，实现了把饭碗牢牢端在自己手上。但长期以来，政策过度注重以提高产量为第一目标，忽视了质量是农产品竞争力的核心，通过不断提升单产、扩大生产规模来提高农业发展水平，注重通过干预农产品价格与不断提高补贴水平来刺激生产，使今天的农产品供过于求与供给不足并存，呈现出阶段性、结构性供需不对称的过剩特征，造成农业比较效益低，粮食高产量、高进口和高库存的“三高”现状。因此，如何增强农业供给结构对需求变化的适应性和灵活性，精准对接市场需求，提高农业质量与竞争力，是进一步完善三农政策需要应对的关键问题。

　　2.解决好发展动力问题

　　20世纪80年代初，党中央推进以家庭联产承包责任制为核心的农村改革，解决了农民经营自主权的问题，极大地解放了农村生产力。新世纪以来，党中央推进城乡统筹发展，不断加大农业支持保护力度，取消农业税，又一次推动了农业农村的跨越式发展。但从当前来看，“普惠式”农业支持政策的激励效应正在递减，尤其是近年来，农业劳动力、土地、生产资料、技术等各种要素投入成本不断快速上涨，而受国际国内农产品价格的影响，主要农产品价格提升空间小，在较大程度上抵消了农业支持政策的效果，农业比较效益提升难，抑制了农业生产经营者积极性的发挥，因而迫切需要建立新的激励机制来激活农业农村发展的内在动力。

　　3.解决好农民增收问题

　　在2004年以来的10多年里，农民收入保持了持续较快增长，但随着中国经济发展进入新常态，农民收入增长的势头受到影响，2014年全国农村居民人均可支配收入较上年增长11.2%，2015年下降到8.9%，2016年进一步下降到8.2%，为近13年的最低，且增长率的下降幅度均超过城镇居民人均可支配收入。这既源于中国经济增速下降，依靠工业化城镇化吸纳农村剩余劳动力就业的能力呈边际递减，以及农产品价格走低等因素的影响，[12]但同时也与经济新常态下三农政策转型缓慢相关。2017年中央一号文件明确要求确保“农民增收势头不逆转”，如何帮助农民开辟增收致富门路，提升农民增收能力，是未来三农政策需要应对的重要问题。

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