陈文胜：改革开放以来中央一号文件的回顾与展望

　　可以说，2004年一号文件的三农政策是一个历史拐点，是一个划时代的转轨。

　　4.农业发展进入由总量不足向结构性矛盾转变的战略转型时期

　　2004年到2015年实现了粮食产量“十二连增”，农民收入“十二连快”，使中国农业发展处于历史上最好的时期，彻底打破了“谁来养活中国”的预言，中国从来没有像今天这样远离饥饿的恐惧。伴随国民经济的快速发展，城镇居民收入的快速增长、消费水平的快速提升，农产品消费进入结构转型期。由于告别了食品短缺时代，农产品从卖方市场逐渐转变为买方市场，而农民的生产与市场脱节，造成供不应求与供大于求同时并存，农业供给呈现阶段性、结构性供需不对称的过剩特征，导致粮食“高产量、高进口和高库存”的“三量齐增”现象出现。因此，农业发展供需关系的演变，由改革开放前的强制性农村生产满足城市消费、到改革开放后由农民生产主导市场消费、再到近期由市场需求主导农产品供给，这样一个由长期短缺向总量平衡、丰年有余再到当前阶段性过剩的历史变迁。为什么呢？农产品确实是多起来了，但品质好的不多，特别是优质的、绿色的不多，消费者放心的农产品不是很多，而国外进口的又越来越多。

2016年中央一号文件开头第一句话就是明确已进入新的历史阶段，而不是阶段性的变化。这是对中国农业发展进入战略转型的关键阶段的重大判断，要求推进农业供给侧结构性改革，标志着中国农业农村发展思路的重大转变。文件提出在确保农业生产能力、农民增收、农村稳定三条底线的基础上，把改善供给结构、提高供给质量作为主攻方向。因此，以市场需求为核心优化资源配置，实现由注重数量增长向更加注重质量要求转变、由生产导向向消费导向转变、由政府直接干预价格向市场决定价格转变、由单纯粮食安全战略向多重战略目标转变，(点击此处阅读下一页)从而达到优化农业结构、提高农业市场竞争力、加快农业体制机制创新、实现农业可持续发展的总体目标，这是未来相当长时期内农业政策的基本趋向。

　　二、中央一号文件的三农政策效应分析

　　有人认为，每一个一号文件的政策预期目标并未全部实现，而且一号文件并不具有法律效力，执行力也大打折扣，因而实际作用有限。这个说法很不准确，为什么呢？因为中国作为一个农业大国、人口大国向现代转型，三农问题是一个根本性的问题。人均耕地这么少，既要全力以赴解决自己吃饭的问题，又要进行快速的工业化和城镇化，这是一个非常两难的问题。如果不能推进农业现代化，靠传统的农业生产方式，就是劳动密集型，需要大多数人去从事农业，工业化和城镇化就不可能得到快速推进，就只能始终处于落后国家的行列；如果以牺牲农业来成就工业化和城镇化，即使能够避免拉美化的陷阱，可谁能养活十多亿人口的中国？特别是中国一旦严重缺粮，即使全世界倾仓而出也救不了中国，对全世界都是一个巨大灾难。

　　西方有不少人判断中国不可能解决这个两难问题，预言中国迟早会要像苏联那样崩溃。而中国出乎意料地破解了这个两难问题，创造了人类历史上的发展奇迹。靠什么破解？在工业化和城镇化进程中，始终没有忽视农业在国民经济中的基础地位，作为一个政策指导性的中央一号文件，连续锁定三农，列为中央全年需要解决的重大问题和亟待解决的紧迫性问题，成为了中国社会公认的政策风向标。你可以列举众多关于一号文件发布与执行中的现实问题，却难以否认这些文件的发布与执行，对于推动中国农业农村发展的历史贡献。

　　1.中央一号文件是目标导向的路线图

　　每个一号文件都是针对当前的具体问题，要求作为重中之重，明确为各级党委、政府的工作目标，有利于动员全国力量，集中各方面资源，分别在每年逐一集中解决中国农村改革这个长期性的世纪难题。有人认为，这么多一号文件目标都很高远，但雷声大、雨点小，达到预期效果的文件不多。为什么会这样呢？这是因为农业、农村、农民的现代化是一个动态的过程，而不是一个静态的结果，不同的阶段具有不同的问题和矛盾，赋予了不同的目标和任务，每个一号文件在执行的过程中都要适应这种变化，朝着现代化的远景每一年向前一步就是巨大的成就。同时，一号文件只是一年的政策任务，不是长期的政策任务，而且政策的执行效力取决于很多方面的因素，包括国际国内环境、国民经济发展形势、各个地方和各个部门的资源能力等，造成有些措施和有些地区、有些部门执行得很好，有些措施和有些地区、有些部门就未能很好地执行到位。但问题与方向明确了，哪怕每一个一号文件只解决一个小问题，但始终沿着确定的一个方向迈进，即使走慢一点没关系，最后的效果就会由量变到质变。如改革开放到现在，从食品短缺的饥饿时代，到现在要求粮食去库存的时代，农业从来没有今天这样高水平的生产能力。所以，一号文件的真正意义不是落实了多少，中国这么大的战略问题也不是靠一个文件就能够解决的，而是明确了国家战略方向，避免犯颠覆性的错误。

　　2.中央一号文件是政治保障的压舱石

　　尽管农业是不可替代的战略产业，但在工业化、城镇化的进程中，农业在国民经济中所占份额呈逐渐下降趋势。与此同时，非农产业的高附加值和增长的快速性具有难以抵御的诱惑力，农业的战略位置最容易被人忽视。对于各级地方政府来说，城镇化的诱惑力太大，工业化的诱惑力太大，都能带来高额的经济效益，高额的财政收入，而农业是薄利产业，回报率太低。如果缺乏政治硬约束，就没有多少地方政府会对发展农业感兴趣，必须要用政治来保障发展方向和战略决策，以发挥战略目标导向作用和组织保障作用。中央一号文件作为指挥棒，全党各级都要服从国家发展大局，决不能战略短视，急功近利，这就是一号文件其中的一个最大的政策效应。中国经济发展能够快速发展到今天，工业化、城镇化能够这样顺利推进，在某种程度上，一号文件就是压舱石。

　　3.中央一号文件是社会共识的聚光灯

　　中国是个10多亿人口的大国，特别是在改革开放以来，市场主体的多元化、经济利益的多元化，社会阶层的多元化，如果不能对国家重大战略形成共识，社会发展就会迷失方向。比如有一些这样的观点，认为中国的粮食供给完全可以由市场调节。当前农产品市场价格国内外倒挂，国外农产品价格那么低，国内农产品价格那么高，是不是可以按照国际分工比较优势理论全面进口农产品？像菲律宾、越南、朝鲜这些中小国家可以，中国这样的人口大国，不仅仅是一个谁来养活中国的世界难题，还有一个对粮食有着巨额需求的中国来说，就意味着形成了占据垄断地位的粮食卖方市场，占有对农产品市场价格的绝对定价权，粮食价格必然会不断翻番。因此，无论哪一届领导人，都将三农问题作为重中之重。谁敢轻视农业？谁能够承担起这样的历史责任？在中国不懂农业，就不懂中国的国情。所以，一号文件对三农问题凝聚社会共识的作用非常明显，在今天，大多数中国人对农业是国民经济的基础地位的认识已经毫不动摇。

　　三、未来三农政策的趋向研判

　　随着城镇化、工业化的深入推进，尤其是刘易斯拐点的到来，农产品成本“地板”上升与价格“天花板”下压的“双重挤压”，以及农业生产和价格补贴的“黄线”与农业资源环境“红灯”的“双重约束”将成为常态，如何应对农业生产“高消耗、高污染、高成本”的“三高困境”和农业“供需匹配能力下降、国际竞争力下降、可持续发展能力下降、增收支撑能力下降”的“四大挑战”，需要以破解农业供给与需求在结构上和体制上的矛盾为主线，以农民与土地的关系问题为立足点，建构以市场需求和质量要求为导向、以农产品地标品牌为突破、以制度供给为动力的中国农业发展体系。

　　1.如何创新农村集体经济的实现形式是核心

　　现在有两个关键词，社会上争论很大，就是集体经济和集体化，需要全方位探讨。如何创新集体经济，也就是如何赋予集体经济以新的时代内容，将决定着农村新一轮改革能够成功。但集体经济就是集体化吗？有一个观点发展集体经济就是要走集体化的道路，理论根据的其中之一就是邓小平的“两个飞跃”，并以此为依据提出农村所有制的集体化。

　　先不谈理论的，从现实出发来观察作为这些观点现实依据的南街、华西。在市场经济的大背景下，南街、华西的集体经济中有那么多的村外劳动力、村外资金和要素，既有集体的，还有个体的，还有股份的等，是多种所有制形式的混合经济。而传统意义上的集体化道路的集体经济，具有区域性和排他性，但如果没有这些村外劳动力、村外资金和要素的进入，南街、华西的集体经济如何发展？那么，可不可以认为，南街、华西的集体经济就是以集体所有制为主体的多种所有制共同发展的农村集体经济？同时，南街、华西的发展模式是农业现代化的道路，还是农村城镇化、工业化的道路？应该是后者而非前者。

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