梅兴保：用合作制理论引导农村信用合作社的改革与发展

　　二、应吸取的教训

　　农村合作金融事业在发展进程中留下的教训很多，也很深刻。例如，随意平调合作社的财产、取消合作制的原则搞穷过渡，等等。为了深入地分析问题，下面主要从三个方面就改革开放以来应吸取的教训进行探讨。

（一）行政干预过多。无论是已组建几十年的农村信用社还是近十年发展起来的农村合作基金会，都摆脱不了行政的不合理干预，在有的地方甚至成了乡镇和县政府的小钱柜。地方政府干预农村合作金融的主要途径有：一是按地方的旨意随便更换领导层人员和法人代表。信用合作社实行一级法人制，虽是按照合作社章程建立起来的，但缺乏现代企业所具有的有效的治理结构：一是出资者虽然确定在位，但合作金融组织的实际控制权力掌握在由政府选派或指定的高层经理人员手中，不能确保他们按照出资人的利益和合作社自身的经营目标而有职有权地有效工作；在由计划经济向市场过渡的转轨时期，经理人员损害合作社成员利益的行为很难避免。二是按地方行政特别是个别人员的意图发放贷款，而授意者又不负归还贷款的任何责任。县政府、乡镇政府的领导层更换领繁，每一位新领导上任后都要创造政绩以便为升迁打下基础，因而往往找信用社或合作基金会要钱发展乡镇企业，扩大经济规模。这类企业不少在竣工之日就是亏损之时，农村合作金融组织的货款成了不良资产，而此时的行政长官往往已升迁或易地为官。三是地方行政长官要按自己的旨意设置机构网点。金融机构网点的设置有严格的规定和审批程序，既要考虑方便群众又要考虑一定的业务工作量。但地方政府要求按行政区划设置，不论地方多么偏僻，也不论有无多少存贷款业务，有的地方长官要求无条件设置，造成机构人员过多，组织资金的成本高。由于行政的过多的不合理干预，使农村信用社“三性”即组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性以及农村合作基金会只从事内部资金互助的宗旨都成了一纸空文。(点击此处阅读下一页)

　　（二）农村信用社在商品经济大发展的新形势下，经不住社会各业对资金扩大需求的诱惑，盲目扩大经营范围，改变信贷宗旨，按商业银行的模式动作，造成农户乃至农村存贷款剪刀差。农村信用合作社长期成为国家银行的基层组织，被“官办化”，合作金融组织实际上缺位。其主要表现是：官方金融组织一方面面对的是在经济发展中资金奇缺的农户，另一方面却表现出资金运用上的严重不充分。在农村信用合作社从农户吸收的储蓄存款在农村信用社存款总额中所占的比例不断增长的同时，农户从农村信用合作社所获得的贷款占农村信用合作社贷款总额的比重却在不断降低。

　　中国农业大学何广文学者的研究结果说明，农民在农村信用社存贷款余额的增长呈明显的剪刀差趋势。（见《中国农村经济》1996年第12期）

　　注：资料来源同表5-1

　　据对河北沧州市某农村信用合作社联合社20世纪90年代初以来情况的调查，农户存贷款增长变动也存在相同的趋势（见表5-4）。从1984年至1996年，北京市农户从农村信用合作社的贷款占农村信用合作社贷款总额的比重由15.43％下降到0.44%,而在此期间，北京农户储蓄存款在农村信用合作社存款总额的比重却由43.14％上升到67.14％。因而，北京市农村信用合作社社员存贷款剪刀差状况就更为明显（见表5-3）。存在“存贷款剪刀差”，不可避免地造成农村资金流失。

　　据有关研究资料，1991年至1995年的5年间，通过金融渠道从农村净流出的资金高达2557亿元（中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队农村经济年度分析课题组，1996），其中相当部分是通过农村信用合作社渠道流出的。就1996年而言，中国农民家庭在农村信用合作社的储蓄存款为7670.6亿元，而农户从农村信用合作社获得的贷款只有1486.6亿元，农户贷款仅占农户储蓄存款的19%，通过信用合作社流失的农户资金达6184亿元。我国这种合作金融运行特征是以盈利为目的的商业银行运行机制分向的结果。

　　资料来源：根据历年《北京金融统计》和《北京金融年鉴》整理

　　（三）农村信用社以及其他合作金融组织普遍缺乏风险意识，没有建立起有效的防范和化解金融风险的体制。本来，农村信用社机构分布面广，其分支机构网点多，不易管理；一些信用社缺乏市场观念，风险意识淡薄，加之县以上信用社管理部门管理乏力，有效的内部控制制度未能得以完善和落实，信用社贷款质量差、“两呆”贷款逐年上升、各类经济案件较多，单个的农村信用社金融风险高，同时人民银行对农村信用社的监管也由于现行的法人体制而显得力不从心，信用社风险防不胜防，且化解无方。这些都使信用社内部和外部环境均难以形成有效的风险防范机制。

　　为了解决这些问题，人民银行和有关部门赋予县联社更多的权力和责任来加强信用社管理，要求县联社承担全辖信用社的支付风险，辖内信用社呆账准备金由县联社统一提取和核销等。但是，联社和信用社双重法人格局，在我国市场经济体系还不完备，信用社内部关系尚未理顺的情况下往往造成经营管理上的利益冲突，其结果是联社在现实运作中难以协调和控制信用社的经营和风险，信用社也难以真正做到独立自主经营、自担风险、自负盈亏和自我约束。因而，应当对现有管理体制进行深入改革。

　　坚持合作制的基本原则改革和发展农村合作金融

　　面对当前农村合作基金会全面清理整顿、商业银行在农村收缩营业网点的新形势，改革农村信用社管理体制，全面恢复其合作金融的性质，解决农民的资金需求，这是在建立社会主义市场经济体制的宏观前景下，适应农村金融改革和农村经济持续、快速、健康发展的迫切需要。

　　小生产需要合作，社会化大生产更需要合作。商品经济发展了，不仅不排斥合作金融，还会为合作金融的发展提供更加广阔的空间。因此，我们要用开放的、发展的眼光去看合作金融，搞合作金融不是“倒退”，而是顺应农村经济发展和入股农民需要的进步，是发展有中国特色社会主义经济的有光明前途的伟大事业。

　　一、按照合作制的原则，规范农村信用社的经营业务和办社方向

　　相当多的农村信用社背离了合作金融的性质，违背了主要为农民服务的发展方向，经营业务活动没有同广大社员的生产经营活动相结合，普遍不实行“利润返还”制度；社员对其所在的农村信用社的社务和经营活动没有决定权，想从信用社贷款很困难。农村信用社的贷款结构不合理，工商业贷款比重过大。一些富裕地区的信用社资金很多，主要是用于集镇和城市的工商业贷款，信用社实际上变成一般的商业银行机构。一些地区农村信用社在农业银行营业所内实行“所社联营”办法，成为农业银行的基层营业机构。既不利于农业银行改进经营管理、向商业银行转化，也制约了农村信用社按合作制原则搞好自身建设和发展。因此，我们必须区别商业银行与信用合作社的特点，按照合作制的基本原则来规范农村信用社的经营行为和办社方向。

　　合作制原则的基本要求是，农村信用社由农民入股，社员民主管理，表决时一人一票；坚持互助互利，在一定社区范围内主要为社员服务。只有坚持这几条原则，农村信用社的业务经营才能保持合作金融组织的性质。因为合作制的农村信用社与商业银行等其他金融机构，在体制、性质、服务对象等方面都不一样，是不能互相替代的。股份制的商业银行由法人参资入股，重大决策由股东表决，在经营上以追求最大利润为目的，实行跨地区的信贷管理体制。归根到底，农村信用社是要为全体社员提供有效、及时、方便、优惠的金融服务，促进农村经济发展，提高农民生活水平，这是农村信用社的根本宗旨。

　　二、农村信用社应扎根于农村，发展小额贷款，为“三农”服务

　　农村信用社的发展基础在农村，必须和服务社区的农户结成一个有机整体。一些贫困地区信用社尽管资金规模不大，但能紧紧依托当地经济，为地方经济发展做出了自己的贡献，受到农民群众及地方政府的好评，自身的经营发展也得以稳步提高。此外农村信用社的服务手段和服务方式，必须与农村经济发展的水平相适应。发达地区信用社采取“电话银行”“汽车银行”等现代金融形式，而贫困地区信用社可推行小额信贷模式，并可采取走村到户、送货收储、服务上门等方式，使不同经济基础的信用社都可得到适度发展。

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