刘守英：乡村现代化的战略

　　作为在一个历史节点召开的重要会议，党的十九大报告既要为第一个百年画句号做战略部署，又要为实现第二个百年目标做前瞻谋划。贯穿两个百年的核心是实现几代中国人的梦想———现代化。乡村现代化无疑是实现两个百年目标的重头。

　　十九大报告关于农村的部分由三部分构成，加起来就是对未来乡村发展的目标、策略与方向的战略部署：

　　一是一以贯之的。继续强调农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题；必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重；巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变；确保国家粮食安全等。

　　二是对十八大以来已经明确的农村政策的完善。如在建设新农村、美丽乡村基础上，提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的未来农村图景。在农地制度创新上要求完善承包地的“三权”分置。深化农村集体产权制度改革。构建支撑现代农业发展的生产体系、经营体系、服务体系、技术体系；发展适度规模经营，培育新型农业经营主体；第一产业、第二产业、第三产业融合发展等。

　　三是一些针对当前阶段和未来趋势性特征的新提法。主要有，首次提出以实施乡村振兴战略作为总纲目。第一次提出农业农村优先发展理念。从城乡统筹、城乡一体化递进到城乡融合。从农业现代化延展到农业农村现代化；明确第二轮土地承包到期后再延长３０年，解决了从十七届三中全会以来关于期限问题的争议；提出实现小农户和现代农业发展有机衔接；健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

　　下面就报告中的一些新提法谈一点个人看法。

　　（１）乡村振兴。十九大报告把乡村振兴提到战略的高度，既是对当下乡村严峻现实的正视，也抓住了未来乡村现代化的主轴。中国的农民、农业和农村问题可谓三位一体，缺一不可。回溯我们过去的农村政策，总体来讲，对农业和农民问题比较重视，重视农业是为了粮食增产，重视农民是为了增收和农村稳定，但是，对于村庄问题相对忽视。当下的严峻现实是村庄的衰而未亡。村庄凋敝从农民工跨地区流动以后开始显现，随着农二代成为流动主力，这个群体呈现出离土、出村、不回村的特征，人走、资本不回，村庄的衰败加剧。进入２１世纪以来，村庄问题开始引起重视，经过新农村建设和美丽乡村建设的努力，加上城乡互动带来的机会，部分村庄开始复活。但是，大部分村庄的颓势未改。在两个百年期间，农二代的离村、不回村趋势还会加剧，农三代由于与乡村的联结断裂，将呈现比农一代、农二代更加不可逆的不回村的特征。乡村问题将成为农民、农业、农村的首要问题。大部分乡村的衰亡与少部分村庄的活化是我们不得不理性面对的真实局面。在乡村振兴中，一是要正视和应对大部分乡村的体面离去。我们既要认识到其趋势性和不可避免性，也要承认其自然性和长期性，企图人为加速这一进程，会造成适得其反的社会经济后果。二是要把着力点放在那些能够活化的村庄如何复活，尤其是可持续地活，重点研究村庄复活的条件、面临的制约和改变的可能性。乡村振兴的重点应该放在后面这类村庄，切忌在“振兴乡村战略”的旗号下，不分情况、不讲条件地大规模推进村庄振兴运动。

　　（２）城乡融合。十九大报告提出要建立城乡融合的体制机制，这是实现乡村振兴战略的根本，因为乡村问题不单是乡村自身造成的，不放在城乡格局下乡村振兴不可能单兵突进。城乡关系是一道长期未解决好的难题。我们在计划经济和国家工业化阶段未解决好，在改革开放后也没有得到解决。随着工业化、城镇化的快速推进，我国的城乡收入差距进一步拉大。从十六大以来，我国实施城乡统筹战略，推进城乡发展一体化，城乡统筹政策体系的建立在公共政策上解决了城市有、农村没有的问题。但是，城乡发展两张皮的局面没有改变，城市繁荣、乡村落后的反差没有改观。十九大报告没有继续沿用城乡统筹或城乡一体化概念，而是提出城乡融合的新理念，这是对城乡格局现状和未来趋势判断的结论。一是旨在对已有的城乡关系不协调状况进行矫正，城乡统筹的教训是政府力量过强、市场力量不足，加上城乡二元体制性障碍继续存在，导致用城市统农村的局面。实现城乡融合，其本质是要实现城乡两个空间的发展权平等，首要的前提是必须改革现行的导致乡村失去发展机会的体制机制。二是对已经出现的城乡互动格局的呼应。我国的城乡关系在经历单向城市化以后，已经转向城乡互动阶段，人口、土地和资本从单向配置到城市转为城乡两个空间的相互流动和配置。这一格局的出现有其必然性，城市化发展到一定程度后，城里人产生对乡村的新需求，包括安全、健康、地方化的产品，乡村旅游与休闲，宁静的环境与淳朴的民风等。由此带来农业功能的拓展与形态变化，资本到乡村的获利机会增加，乡村价值上升。在城乡互动阶段，人们对城市和乡村两种文明的认识变化，两者的互补和互需增强，有助于城乡两个文明在异质中发挥各自的优势，城乡融合的体制机制构建有利于促进这种格局的实现。

　　（３）农业农村现代化。乡村振兴最终要体现于农业农村发展与乡村现代化。就农业农村发展方面，十九大报告首提农业农村优先发展，这一表述具有很强的公共政策含义。一是农业与工业、农村与城市相比，由于其产业与空间上的特性，在资源配置和效率上处于竞争劣势，必须在公共政策上予以优先安排。二是在已有的农业农村公共政策中，一直强调农业的基础地位，近些年在农村政策上不断加大财政资金对农业农村的投入。但是，随着农业在国民经济中的份额下降，以农业基础地位作为不断加大投入的理由越来越受到挑战，加上这些资金使用的绩效和分配存在的问题，致使已有的农村政策受到质疑。将农业农村优先发展作为一种理念提出来，意味着在公共政策上不仅仅是一种权宜之计，而是使其成为一种有理论支撑的政策安排。

　　在乡村现代化方面，十九大报告将原来与工业化、信息化、城镇化并列的农业现代化中加了一个农村现代化。这一表述尽管在字面上只是加了“农村”二字，但反映了发展理念上的重大进步。一是如果只有农业现代化，还是农业为城市服务理念的延续，在城乡不平等格局下也实现不了农业现代化。二是乡村是农民、农业、农村的有机体，农村是农民和农业的载体，乡村现代化才是全面的现代化，它只有在三者互动和相互影响下才能实现。

　　（４）农村的地权和农民的地位。农村制度安排是乡村振兴的基石。在农村所有制度安排中，农地权利制度和农业经营制度一直是最受关注的热点问题。涉及关键的三项制度安排：农民的承包权和经营权；农地承包期限；农业经营制度。在我看来，中央在这一重大问题上的策略，一方面是进行顶层设计，寻找路径，另一方面又非常审慎，防止犯不可逆的、冒进性错误。在不断权衡下给出的是一个现实的解决方案，一是在集体所有制下，实现承包权与经营权的分置，既保障集体成员不丧失土地权益，又做出保障经营权的制度安排，兼顾制度稳定性和经营的效率，这一设计既正视和保障了农民地权，又为农地经营制度创新提供制度空间。二是在承包期限上，一方面保留原来的农民与土地承保关系长久不变的表述，又在未达成共识的情况下，明确二轮承包到期后再顺延３０年，这样既提供了制度的稳定性，也保证了农民的制度预期。三是在农业经营制度上，在原有的适度规模经营和经营主体松绑基础上，明确提出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”，实际上是一个对中国农业经营制度的定位，即不歧视小农户，也不固守小农不变，而是基于小农的现实，探寻现代农业的出路。

　　（５）乡村治理。如何构建乡村现代化的治理秩序，是我国两个一百年期间面临的重大挑战。一方面，由于乡村人口代际变化和城市化的不可逆性，村庄熟识人社会变化，礼治秩序趋于瓦解。另一方面，在农村改革以后，集体化时期建构的基层控制体系效力弱化。乡村治理成为共产党执政以来的重大问题。乡村治理是一系列制度安排的集合，它是乡村秩序的基础，也是乡村现代化的重要内容。十九大报告对未来的乡村治理体系予以明确表述，即“自治、法治与德治相结合”，既考虑了乡村秩序的特性，也考虑了自上而下的秩序统一。自治，实现村民自我民主管理；法治，实现法律对乡村的正式约束；德治，实现村庄道德和非正式制度约束。自治、法治、德治理念下的制度安排，成为实现乡村治理现代化的框架。

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