秦小建 赵谦：城乡土地增减挂钩政策的现实困境及可能出路

　　摘要:  城乡土地增减挂钩政策的实施，凸显了当下农村土地制度的焦点问题。然而，这一政策却在耕地保护、城市化、土地规模化经营、农村和农民权益保护方面遭遇了一系列难题。究其原因，乃是由于这一政策未能关照“农村稳定、农业发展、农民权益”的多元价值体系，未经系统考量和全面规划，并受利益驱动陷入了冒进的状态。有鉴于此，走出现实困境，应调整其基本指导思想，以维持农村稳定为基础，以维护农民权利、促进农村发展为根本，并着力完善管理监督机制。

　　关键词:  城乡土地增减挂钩政策 拆村并居 三农问题

　　一、引言

　　2008年，国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（[2008]138号文件，以下简称增减挂钩政策）。与以往的国家农村政策所遭遇的“上有政策、下有对策”或被悬空等待遇不同，该政策甫一实施，即受到试点地区的热烈欢迎。随后两年间，一场涉关农民宅基地使用权、土地承包经营权以及国家统分结合、双层经营体制的全面调整的拆村并居运动在广袤的中国大地上如火如荼地开展起来。可以认为，这场运动凸显了当下农村土地制度的焦点问题。

　　该政策的基本运作逻辑在于，通过农村土地整理节省出农村土地，用来增加耕地或置换成城市建设用地指标。基于农村宅基地粗放利用的现状，农村土地整理的对象主要指向宅基地，通过征收农民的宅基地，再建造小区供农民居住的拆村并居模式成为政策实施的主要形式。

　　在当前国家紧缩地根的宏观调控政策下与城市建设用地普遍紧缺的情形下，地方政府为发展GDP不断以各种形式占用耕地。增减挂钩政策的出台，以复垦耕地的面积作为硬性指标控制无序占用，为“占补平衡”原则的落实上了一个“紧箍套”，有效遏制了一段时期内地方政府肆意占用耕地大搞开发区建设的冲动。另一方面，这一政策的实施，也从根本上改变了当前大量农民进城务工、农村空心村现象显著、农村宅基地粗放使用的现状，实现农村土地的集约整理，提高了耕地的规模化程度，有效增加了和提升了耕地数量和质量，为农村建设提供了充足的资金支持，也满足了城市发展的建设用地需求，符合国家的整体发展战略。

　　应该承认，以提高土地利用价值为手段、集约利用土地为目标的拆村并居运动代表了农村土地整理的基本走向。政策所预想的城乡双赢场景，也向我们昭示了一条突破当下城乡发展瓶颈的路径。然而，该政策尚处于试点阶段，由于其本身的不成熟、配套制度的缺失、各地经济社会发展现状的制约以及地方政府的认识偏差，导致其在现实中遭遇了一系列难题。故有必要对此进行分析，为其不断完善提供可资参考的依据，努力实现该项政策的初衷。

　　二、耕地保护预期目标的实施困境

　　增减挂钩政策第二条指出：“通过……最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”第三条也指出：“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。”据此可以发现，增加耕地有效面积与提高耕地质量是该项政策的主要目标。

　　预期目标能否得到落实，需要有细化的判断标准。姑且不论现实中耕地保护的实质效果如何，单就政策本身而言，这一标准有二：其一，预定目标应贯穿于政策始终，是政策运行的基础，不应只是“口号”；其二，为实现预定目标所支付的成本及采取的手段要符合比例性。

　　就第一个标准而言，我们可以发现，政策中规定设立的监督管理机制，只是以耕地“有所增加”作为监管指标。增减挂钩政策第五条规定：“拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。”这一“数量有增加”的规定，由于缺乏具体的标准，意味着只要耕地不减少即可达标。很显然，这一低标准无法支撑政策提出的增加耕地的预期目标。同时，增减挂钩政策对于耕地增加目标的实现，并没有预设相应的防范机制、考核机制和惩罚机制，这就在一定程度上淡化了政策对于耕地保护公共利益趣旨的追求。再从规范性文件本身的立法考量，作为目标的立法原则理应有配套的具体条款来落实，而增减挂钩政策全文缺乏关于耕地保护的具体实施条款，由此可见政策在这一方面存在较大的缺陷，或者说并没有将其作为一个必须要达成的硬性目标而贯彻于政策始终。

　　耕地保护的另一维度是耕地质量的提升。增减挂钩政策在第五条也规定了耕地质量要较建新占用耕地的质量“有提高”。随着“人口增加与经济发展对耕地资源的压力越来越大,人们越来越关注于耕地资源质量的利用与管理。”[1]耕地质量成为耕地评价体系中的重要环节。但是由于缺乏可实际操作的耕地质量测评标准①，加之增减挂钩政策本身也没有规定复垦后的土地质量测量和评价程序②，更没有规定因耕地质量减少而产生的相关法律责任，因此在实践中，复垦土地只要面积达标即可，对于耕地质量并无要求，地方政府对此往往视而不见。甚至在一些地方，一些水利基础设施完好、经过多年施肥的良田被占用，而复垦耕地质量除了面积外，其他各方面都无法与其相比，但耕地质量明显下降，有违耕地保护的实质内涵。

　　就第二个标准而言，通过开垦荒地、农村范围内土地整理是实现耕地增加的最简单、最直接也是最有效的措施，也是当下应对农村土地粗放利用的最佳措施，通过如此繁复的法律程序来调衡城乡土地的关系以增加耕地，不符合一般的逻辑。作为行政法治基准的比例原则要求，行政权为实现行政目的所采取的措施与目的之间要符合适当的比例。具体而言，在能达成目的诸种手段中，应选择对相对人负面影响最小的方式。而增减挂钩政策的现实践行——拆村并居，拆村并居使得农民维系数千年的生活生产方式一夜之间不复存在。从文明传承的角度考量，这种代价是十分巨大的，且无法弥补的。中国的农村是一个具有数千年文化传统的历史体系，乡村文明是中华文明的发源地，而拆村并居的直接后果是，这部分地区的农民生活方式突然之间被改变，由此带来身份转变的忧虑，这些地区乡村文明的载体——村庄一夜之间消失，乡村文明成为记忆，文明延续堪忧。仅就此点而言，即使面临着巨大的利益诱惑，大规模的拆村并居也应慎行。

　　不得不承认，当下这一政策已经陷入了一种“冒进”的状态，其现实态势已不容乐观。更有甚者，个别地方在未获得国家许可的情况下，擅自实施，直接导致政策的负面效应扩大。以上种种，关涉农民的生存发展和传承千年的乡村文明，重如千钧，非耕地保护等纸面上的“公共利益”所能承受。

　　三、拆村并居推动下城市化的运行困境

　　对于身处现代化转型浪潮中的国家，城市化是其转型目标。通过国家资源配置推动城市化，也是现代国家的通用路径。依据增减挂钩政策的拆村并居行为，虽快速推进了居住形式上的城市化，也满足了农村年轻人对于城市生活的向往，改善了农村的居住环境，但这种城市化是否是真正意义的城市化，其所产生的后续问题之于社会发展的深刻影响，值得商榷。

　　城市化最显见的内容是城市人口的增加，但可以肯定，城市化绝不是一个简单的村落变社区的过程。考察欧美国家的城市化，可以发现，欧美国家的城市化“不仅只是城市人口数量和规模等方面的变化，而且更是城乡关系的根本变化。这种变化的动力来源于工业革命和资本主义发展所带来的经济和社会结构的深刻变革。”[2](P99)这并不是欧美国家的特殊经验，而是一种符合人类发展和市场经济规律的可行路径。城市化自始至终都是工商业发展的产物，工商业发展是城市化的基本动力。工商业的发展，为城市发展创设了大量的就业机会，积累了可用于应对城市人口增加的各种治理资本，从而为农民进城预留了大量的空间。因此，城市化在很大程度上是一个自发演进、自然生成的过程，其间当然不排除理性的人为推动。但是，完全依靠人为谋划企图一夜之间实现城市化，只能是一种拔苗助长。

　　在工商业发展尚未发展到有能力开拓城市空间的情况下，人为的城市化，只能挤压本已十分拥挤的城市空间，加剧城市业已紧张的就业形势和其他矛盾，加重城市治理的成本和负担。在实践中，可以看到，即使是备受好评的成都“三个集中”模式③，也在实践之中遭遇了一系列难题。贺雪峰教授对此作出了理性的分析，他认为成都模式存在较大的主观性，忽视了城市化的基本规律，因而具有强烈的乌托邦色彩，甚至会遭遇失败。他指出，在“工业向集中发展区集中”因为无法短期内促进工业发展而没有额外创造出就业机会的情况下，如果更多农民进城，不仅在城市找不到新的就业机会而增加收入，并且会因为不再务农而失去农业收入，从而导致消费能力降低，即使进城农民很多，也无法通过聚集人气来创造商机、促进商业发展。更为危险的是，因为走集约、集群发展的道路，而可能出现资本对于劳动的替代导致吸收劳动力的能力降低。[3](P267-268)

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