刘守英：城乡中国的土地问题

　　（一）城乡关系的历史性变迁

　　1.代际革命

　　在城乡人口迁移中，80、90后已经成为主力军。他们在经济社会等方面的行为特征呈现显著的代际分别，甚至具有不可逆性，成为引领中国城乡关系变革的重要力量。他们保留着农民身份，但已不再务农。农二代差不多进入劳动年龄就开始离开家乡，他们的初次外出务工平均年龄为21.7岁，与农业和土地的关系疏离，每年平均在外时间达9个月，不像他们的上一辈那样农忙时回家打理农事，他们之中87.3%的没有从事过任何农业生产劳动，平均每年花费在农业活动的时间仅0.7个月。他们在城市的就业正在将擅长的建筑业抛弃，仅有10%左右还从事这一行当，而是主要从事更为正式的制造业和服务业，两者各超过40%，从事机关、专业技术岗位的比例也在增加，还有部分开始选择自营劳动或作为雇主生产经营。他们的受教育程度更高，平均受教育年限达到9.515年，90后更高达9.79年，他们在城里也获得了比农一代更多的工作技能培训，人力资本的提高更有利于他们在城市工作和生活。他们迁移的距离离家乡更远，跨省流动、前往东部地区以及大中城市务工经商是他们的主要选择。他们既看重在外挣钱，也在乎家庭团聚和孩子教育，2003年以来，举家外出农民工的数量和占比不断增长，2014年达到21.27%。很大比例的家庭将孩子带在身边，在流入地接受教育到初中程度，高中期间由父母一方回县城陪读，直到孩子完成高考。他们的生活方式基本城市化，农二代在城市的消费方式已经与城市同龄人趋同，乐于通过商场、公园等城市公共设施从事休闲娱乐活动，在外面挣得的收入70%在城市消费。他们不像农一代有钱就在农村盖房，而是选择将积累的资本在本地的县城和城镇买房，显示出将未来“落叶归根”于城而非村的倾向，2016年农民工购房占农民工总数的17.8%，其中购买商品房的为16.5%。农二代购房意愿比本地农业户籍居民高出很多。他们融入城市的意愿很强，农二代在工作地社保享有比例显著高于农一代，但是由于城乡之间的那堵墙的隔离，他们对不被城市接纳的感受更强。他们与乡村的情感联结渐行渐远，不少人在春节返乡时住在县城或乡镇的酒店，再开车回到村里，经过短暂停留后又回城。农二代的“出村不回村”，正在令乡土变“故土”，传统乡土社会的人际关系、礼治秩序、非正式规则等正面临严重冲击与挑战。

　　2.农业发展方式的历史转型

由于人口迁移，尤其是代际变化，农业劳动机会成本上升，农业发展模式发生历史性转折。一是传统均质小农异质化。到2012年时，纯农业户占18.28%，非农业户占15.93%，农业兼业户占30.07%，非农兼业户35.72%。二是在农业投入上机械替代劳动。农业同非农业用工竞争加剧，劳动力价格上涨，农作物劳动投入成本上升，1999-2015年间，主要作物用工成本上升、亩均用工减少，农民采取减少劳动力投入、增加机械和资本投入的策略，带来各类农业机械使用量每年6%左右的快速增长。三是农地经营制度变迁。土地流转加快，2003年东、中、西部土地流转率分别为9%、11.6%和3.86%，到2013年时分别达到26%、31%和20%，2015年时的农户承包地流转率达到33.29%，流转承包地规模4.47亿亩，是2010年的2.39倍。土地经营规模有所扩大，农户户均耕地在2004-2012年间由7.88亩增加到8.23亩；劳均耕地面积2010-2016年间由6.54亩增加到9.42亩。农地流转在转包和出租为主基础上出现股份合作、转让等形式，2015年，五种流转模式所占比例分别为47.03%、2.79%、5.39%、34.3%、6.08%。2013年时东部地区的股份合作形式已超过10%。在土地流入主体中，2014年流入专业合作社和企业的比例分别达到21.8%和9.68%，其他主体占到近10.17%。四是农业发展动能发生变化，(点击此处阅读下一页)2003年以来农业劳动生产率快速提升，其增速远远超过土地生产率。2000-2012年间，农业劳动生产率年均增长5.46%，农业人均产值年增长率高达14.11%，同期亩均产量年增长率只有1.73%。长期依靠高劳动投入提高土地单产的传统农业发展模式正在转向提高劳动生产率的现代农业发展模式。五是农业功能与形态发生变化，休闲农业和乡村旅游业在2010年以后增长极其迅速，游客数量从2008年3亿人次增加到2010年的4亿，2011年跃升至6亿，并在2014、2015年继续保持快速增长，分别达到了12亿和22亿人次。

　　3.乡村分化成不可逆之势

　　伴随城市化进程，中国的村庄缩减势成必然。1985年时全国行政村数量为94.1万个，到2016年时减少到52.6万个；全国自然村数量从1990年的377万个降到2016年的261万个；1997年时全国村民小组共535.8万个，到2016年时减少到447.8万个。未来的村庄数量还会进一步减少，一方面是因为农作方式变化带来村落与耕作半径的更大范围；另一方面是因为村落人口减少后公共服务的供给需要适度规模。与此同时发生的事村庄的分化加剧，村落的活化与衰落并存。相当部分村庄由于农二代的归宿去村化趋向以及农三代的完全城市化，会使多数村庄进一步衰落。还有一类村庄会在新的城乡关系中复活甚至兴旺，其中部分村庄会随着城市扩展直接融入城市，有一批村庄可能成为连接城乡的“驿站”，还有一些村庄则因为自身具有的独特性加上人力资本与企业家的努力而活化，这些村庄或者具有独特的历史和文化记忆；或者能够提供地方性、独特性、安全性的产品；或者有好的带头人；后者找到了可持续发展现代农业的路子等等。三是乡村制度与治理的大变局。随着乡村经济活动与社会关系的变化，维系乡村社会的血缘、地缘以及人情关系发生变味、趋于淡漠，村民的集体意识减低，村庄共同体的向心力与凝聚力降低。代际革命带来的村里人成为陌生人，礼治秩序让位于经济权力的主宰，村庄治理结构、规则与秩序正在和进一步演化与变迁。

　　4.城乡互动与两种文明的共生共存

　　中国在经历急速的城市化以后，城市与乡村之间的关系正在重塑。单向的城市化正在转向城乡互动。在城乡巨大差距、城乡二元体制和政府主导发展权的共同作用下，上一轮的城市化进程中劳动力、资本和土地从乡村向城市单向配置。近年来，生产要素在城乡之间的双向配置与互动增强，资本下乡的速度和规模增加，劳动力流动出现一定比例的从沿海向内地的回流，乡村经济活动变化带来建设用地需求增加。城乡互动是中国经济从数量增长转向质量发展、人们消费需求变化的结果，具有阶段转换与趋势变化的性质，将成为城乡中国的一个基本特征。与此同时，城、镇、村的功能分工更加明确。随着城乡互动的增强，市场和经济力量在城乡之间生产要素的配置主导性增强，更有利于大城市、城镇与乡村发展各自比较优势。大城市发挥其集聚、效率、创新、知识、产业、就业的优势，成为城乡人口就业和创造收入机会的场所；活化的村庄在满足城里人新的消费需求的同时，长出一批体现乡村特色、个性化、有地方风格的产业；在大城市和活化的乡村之间，部分乡镇成为连接城乡的驿站，承担城市部分产业转移等功能，也成为城乡人口互动的过渡地带。更为根本的是城市文明与乡村文明共融共生。我们在城市化过半以后才发现，不平等的城乡关系不仅没有消灭乡村文明，城市文明也出现大量病兆。在城市病困扰城里人的经济活动和生活后，他们开始主动到乡下去寻找另一种文明的慰藉。城市文明与乡村文明的共存与呼应是城乡中国阶段的基本特征。

　　（二）城乡中国的主要土地问题

　　中国现行的城乡二元、政府垄断、土地资本化的土地制度是一套适应和助推高速经济增长与快速工业化城市化的体制安排，对中国成为世界制造工厂、矫正城市化滞后于工业化、实现乡土中国向城乡中国转型起到重要作用。但是，进入城乡中国阶段以后，经济发展阶段转换使得以地谋发展模式弊端凸显，产业转型升级与城市发展模式变化使得土地的发动机功能减退，保障单向城市化的土地制度安排已经不适应城乡互动后的城乡中国新格局。由于城乡中国阶段农民与土地、农民与村庄的关系已经和正在发生历史性改变，乡村现行的两大制度——农地制度与宅基地制度缺陷也显出不适应性。

　　1.发展阶段转换与土地功能变化

　　从土地与增长的关系来看，2010年以后，中国的经济增速出现趋势性回落，即从过去30多年10%的高增长转向6-7%的中高速增长平台，增长的动力更多依靠全要素生产率提高和创新驱动，发展导向从数量扩增转向发展质量提升。随着经济发展阶段转换，土地的发动机功能减弱，继续加大土地供应也难以拉升GDP增长。为了应对2008年的全球金融危机，中国政府采取增加财政投入、宽松货币供应、加大土地供给的方式来保增长。令人遗憾的是，尽管土地宽供应一直持续到2013年，但经济增长率从2009年的10.6%一直下滑到7.8%。到2013年以后，由于经济继续下行，对土地的实际需求下降，建设用地的供应减少，土地供应与经济增长的关系从过去的供应创造需求转向需求引致供应。这表明，经济增长平台转换后，继续依靠土地宽供应促增长的方式已一去不复返。从土地与结构转变的关系来看，成就中国成为世界制造工厂的园区以地招商模式于2004年以后发生变化，东部地区的制造企业转向主要依赖转型升级和质量阶梯爬升，对土地低成本和土地抵押融资贷款的依赖减低，引致工业用地占比下降。差不多在同一时期，中西部地区开始模仿东部地区的园区以地招商引资及靠土地信贷提供基础设施模式，但是，由于内外部条件变化等因素的作用，这些地区不仅园区招商引资绩效不佳，相反以地招商引资造成政府债务高企、对土地抵押和银行贷款依赖增加。随着要素相对价格变化与制度成本上升，中国不可能继续依靠制度扭曲带来的土地低成本保住世界制造工厂地位。另外，许多城市随着用地从新增为主转向存量为主，土地上的附作物补偿不再是纯耕地的原用途补偿，加上农民权利意识的提高，征地拆迁的成本大幅上升，2008年以来，政府土地出让成本大幅上升，很多地方占到一半以上，中国的城市化已告别低成本时代。城乡中国阶段不仅无法再依赖以地谋发展模式，还要处理这一模式发动高增长阶段产生的大量问题，尤其是必须应对和解决以地谋发展和以地融资带来的政府债务和银行金融风险。2010年到2015年期间，地方政府承诺用土地出让收入偿还债务的平均占比达到40%。2008年全国各类城市成立平台公司以后，城市扩张资金来源主要转向以地抵押，在土地成本上升、土地净收益下降情况下，城市政府继续加大基础设施投资，一些地区的新城、新区建设不断扩张，土地抵押融资是政府建设资金的主要来源，2008年以来，土地抵押面积和金额从16.6万公顷和18107亿元上升到2016年的49.08万公顷和113300亿元。许多城市的土地抵押价值在土地高价时评估，经济下行后土地需求下降，土地实际价值与评估价值的差拉大，一些城市的土地杠杆率过高。着力解决土地抵押融资还贷风险是迈向新发展阶段的关键。

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