刘守英：城乡中国的土地问题

　　（一）土地产品提供资本积累的国家工业化

　　新中国成立不久，中国共产党开启了一个农业国向工业国的转变，并选择了重工业优先的国家工业化战略。基于以农业为主的经济基础和重工业发展对资本的巨额需求，农业充当了提供资本形成与积累的角色。三项制度安排——农产品统购统销、集体化与人民公社制度、城乡分割的户籍制度提供重要支撑。统购统销制度实现国家对农产品的强制定价权和低价获得权，集体化人民公社制度实现国家对集体土地的所有、使用与收益控制权，户籍制度实现国家将农民绑缚于集体土地提供低价农产品的功能。在以上制度的共同作用下，农民于1951—1978年间以税收形式向国家提供了978亿元贡赋，以工农产品价格剪刀差向国家提供了5100亿元资本，扣除国家对农业的投资1760亿元，农民为工业化提供了4340亿元的净积累，为形成比较齐全的工业体系和门类，1952-1978年间，中国的工业产出年均增长率11.5%，工业产出占GDP的份额由18%上升到44%。但是，国家计划工业化时期虽然启动并推动了结构转变，由于其变迁方式是将农民牢牢“绑缚”于集体所有土地，剥夺了他们的自由迁徙权和参与工业化的权利。其实质是一个“不松动乡土的结构转变”，也无从撼动费孝通意义的“乡土中国”。

　　（二）开放土地权利的乡村工业化

1980年开始，中国的农村改革改变了结构转变的推进方式。一方面，农村土地制度改革在“上交国家的，完成集体的，剩余是自己的”合约结构下，将集体所有土地分配给集体成员，农民获得承包土地的使用、收益和农地农用转让权，家庭经营成为农业基本经济制度。农地权利的重构不仅带来农民生产积极性的高涨，也使集体低效制度下的农村剩余劳动力显化，(点击此处阅读下一页)他们不得不到农业经济活动以外寻找就业机会，成为推动结构转变的原发力量。另一方面，受制于城乡隔绝以及国有体制的低效，农民参与非农经济活动只得在乡村突围，乡村工业化成为国家工业化之外的另一条道路。至关重要的是，乡镇企业的“异军突起”，得益于国家向农民开放集体土地从事工业化的权利。与计划经济时期农村集体土地只能为国家工业化提供低价粮食的功能不同，为了解决农村剩余劳动力就业，这一时期的国家政策允许农民在集体土地上办企业、允许农民利用自己的土地建城镇，1985-1998年期间，建设用地用于农村集体建设的增量远远大于城市，整个国家的结构转变主要由乡村工业化推动。1981-1994年，乡镇企业职工从2969.85万人增加到11329.97万人，到1992年时，乡镇企业创造的产值已占到工业增加值的三分之一。

　　与将农民绑缚于土、排斥在国家工业化大门之外相比，集体土地上的乡村工业化开放了农民在农村地区参与工业化的权利，农村的分工分业带来农民的就业与收入对农业的依赖性降低。但是，无论是乡村工业化还是农民自主城镇化，仍然被圈在本乡本土，并未带来农民与土地粘度的变化，他们没有“离乡”，也没有“离土”，就是那部分“自带口粮进城”者，无论从身份、公共服务分享还是基本权利的获得，并未改变农民的乡土成色。集体土地上的工业化、城镇化确实改变了中国结构转变的推进方式，并且在就业和收入上使农民对土地的依赖有所降低，但是，并未根本改变农民与土地的粘度，因而依然没有脱离费孝通意义上的“乡土中国”。

　　（三）以地谋发展的工业化城市化

　　1995年、特别是1998年以后，中国不仅推进结构转变的方式发生重大变化，而且工业化城市化进入快车道。一是园区工业化的兴起。开发区、工业区遍布全国各个行政层级，数量激增。开发区最高峰时达6866家，规划面积3.86×104km2，2003年国家爱对开发区进行清理整顿，保留下来的开发区仍有1568家，规划面积9949km2。“异军突起”的乡村工业化退场，尤其是中西部地区大部分乡镇企业“熄火”。由于体制环境和开放程度差异，以沿海为主的园区工业高速增长，使中国成为世界制造工厂。二是城市化进程加速。1998-2016年，中国的城市化率以每年35.89%提速，城市建成区面积从21380平方公里扩增到54331.47平方公里，年均增长率达到5.32%。

　　工业化方式从乡村工业化向园区工业化的转变以及政府主导城市化的加快，起因于1994年实行的分税制根本改变了地方政府的激励结构。一方面，由于制造业75%的税收上交中央政府，地方政府从鼓励发展乡镇企业的税收减少、风险加大，于是将工业发展转向以园区土地的招商引资，既避开了以政府信用担保发展乡镇企业的风险，又可以通过低价征收的土地优惠招徕规模大、税收能力强的企业。另一方面，由于与城市发展相关的建筑业税、营业税及土地出让金划归地方，地方政府发展城市的积极性提高。更为根本性和持久性动力还是来自1998年以后土地制度的几次关键变革。一是1998年《土地管理法》的修改与实施，为地方政府以地谋发展提供制度保障。该法规定，农地转为建设用地必须实行征地，任何单位从事非农建设必须使用国有土地，国家对土地实行用途、规划和年度指标管制，政府获得垄断土地的权力；二是实行土地有偿使用制度，土地管理法明确规定“土地使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，国家以土地所有者身份，由市县级人民政府作为代表，将国有土地使用权有偿出让给土地使用者，土地使用者按照出让合同的约定向国家支付土地使用权出让金。1999年以来又不断加大土地有偿使用制度改革，减少划拨用地比重，增加有偿使用比重。三是2003年开始实行经营性用地的招拍挂制度，土地资本化进程大大加快。由于商业、住宅、旅游、娱乐等经营性用地一律实行招拍挂，地方政府成为土地级差收入的主要获得者，2003-2008年，地方政府招拍挂土地占出让土地比重从27.78%增加到81.91%，土地出让收入从5421.31亿元增加到10259.8亿元，增长1.89倍。四是2008年之后为了应对国际金融危机，允许地方政府成立融资平台，以地抵押，实现土地的金融化。到2017年6月30日各地成立的各级政府投融资平台达11740家。地方政府从以地生财阶段的以土地出让收入为依托、以新还旧的举债，转向土地抵押和质押为主的举债。2008—2015年，84个城市土地抵押面积从249万亩增加到7360万亩，增加1.95倍，土地抵押金额从13300亿元增加到113000亿元。土地成为融资工具，地方政府的融资行为与土地出让收入脱钩，而主要取决于土地是否能融到资金，地方政府对土地的依赖变成对土地融资的依赖。地方政府无论是举债还是偿债都高度依赖于土地抵押。

　　在园区工业化和以地生财、以地融资城市化的助力下，农民实现了真正的“离土”、“出村”。中国的流动人口总数在2000年前后达1.43亿，其中跨省流动人口4242万，从乡村流出人口为8840万人，占总流动人口的62%。到2010年前后，中国总迁移人口已达26139万人，流动人口总数超过2.2亿人。根据农业普查以及历年农民工监测报告相关数据，1996-2010年，跨省流动农民工从2330.9万增加到7717万人，占外出农民工的比重从32.5%提高到50.3%。中西部地区成为支撑出口导向工业化的廉价劳动力输出基地，中部地区跨省流动农民工所占比重高达69.1%，西部地区跨省流动农民工占56.9%。但是，“农一代”的跨区域流动，不是向融入城市的市民化方向发展，而是形成了数量庞大的“两栖人口”或所谓“候鸟式迁移”，他们季节性往返于东部地区和内地农村之间。自1990年代末开始迁移的“农一代”，在外经历了将近二十多年的艰苦打拼和漂泊之后，最终的归宿是“返乡”和“回村”。造成这一结局的主要原因是农民落脚城市的公共政策缺失与制度性歧视，在“以地谋发展”的经济增长模式和城市治理方式变革缓慢的共同影响下，农民工群体既无法享受与城市居民同等的公共服务，也难以落脚城市。进城农民工很难获取城市住房（包括租房）、子女教育、社会保障等各方面的公平对待。“农一代”很少有长期留在城市的期望，他们通常忍受更长的工作时间和相对艰苦的居住条件等，以便在尽可能短的时间积累更多的资金，攒足回家过日子的费用。很多流动人口选择居住在城中村或城乡结合部等成本低廉的城市社会边缘区域条件较差、违章搭建的房屋里。城乡居民的权利差距持续拉大。中国独特的土地制度与变迁方式推动了快速的结构转变，但是，由于对进城农民城市权利的缺失，他们又重归家乡，从就业和收入看，农民与土地的关系本已发生根本松动，但是，由于对进程农民的城市权利缺失，他们只是充当了城市的过客，重归乡土。

三  城乡中国的土地问题

　　2010年代前后，中国的城乡关系发生革命性跃迁。随着80后及90后成为劳动力迁移主力军，他们沿袭着上一代农民的离土、出村，但是，大多数人却选择了不回村、不返农，即便回村的农民所从事的经济活动也发生重大变化。“农二代”的经济和社会行为变化，正在引发乡村经历一场历史转型，农民与土地的粘度发生变化，乡村的人地关系、农地权利、农业经营制度、农业发展方式、村庄演化、城乡关系等方方面面呈现新的特征，标志着一个与“乡土中国”不同的“城乡中国”的到来，这一阶段的土地问题也呈现出新的表征。城乡中国的土地问题既不能用乡土中国的土地观来看待和处理，也不能沿袭单向城市化阶段的土地观来对待，需要在城乡中国架构下来审视。

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