黄季焜：四十年中国农业发展改革和未来政策选择

　　对粮棉油糖等大宗农产品，国家采用双轨制的市场化改革模式。这里以粮食为例，因为其市场化经历了相当长的改革历程。我国于 1985 年废除了统购制度，启动粮食收购双轨制改革，改革的主要内容是: 在逐渐降低国家的定购量和提高国家议购量的同时，不断提高国家收购粮食的议购价，来促进粮食市场发育和农民增收。1990年超过 30%的粮食由私人经营，其余的粮食交易由半商业化的国有粮食企业执行(Rozelle 等，2000) 。但随着粮食产量不断提高并于1996 年突破 5 亿吨后，粮价开始下降、国家库存剧增，为保护农民利益，政府于1998 年出台了一项颇有争议的粮食流通体制改革: 按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售粮食、粮食收购资金实行封闭运行的“三项政策”。但政策执行 3 年后因困难重重就开始放松，并于2004 年正式退出，最终粮食完成了市场化改革。

　　以上市场化改革对建立全国一体化市场产生多大的影响? 在这方面，笔者做过多项研究，这里以水稻、玉米和大豆为例。研究表明，1989—1995年只有不到 30%的区域粮食市场是整合的，或大部分的市场是分割的;但到 21 世纪初，几乎百分之百的国内不同地区的粮食市场趋于整合，市场运行效率显著提高(Huang 等，2004; Huang 等，2006) 。对粮食以外的其他农产品，因为改革比较顺利、改革期间干预少，更早地建立了全国一体化的市场。

　　农产品市场改革对农业发展和农民增收起到重要的作用。这些作用总结起来，有如下 3 方面: 首先，市场化改革提高了农业资源的配置效益，促进了农业生产结构的调整和优化，提高了农产品市场竞争力;其次，市场化改革降低了农民购买农业生产资料的价格，促进了农民对农业生产的投入; 第三，市场化改革降低了市场的交易成本，提高了农民销售农产品的价格，促进了农民扩大生产的积极性，增加了农民收入。

　　虽然农产品对外开放稍迟于国内市场改革，但中国农业对外开放步伐是相当快的。农产品对外开放主要体现在如下两个方面: 放宽农产品进出口贸易的准入条件和许可证，降低农产品进口关税。在减少国营贸易商控制进出口的同时，逐渐削减农产品进口关税。农产品进口平均税率从1992 年的 42%下降到 1998 年的 24%和 2001 年的21%; 2001 年加入 WTO 后，又降到 11%。加入 WTO 后，中国还承诺取消对农产品的出口补贴。

农业对外开放使中国农产品市场逐渐同国际市场整合起来。笔者的研究表明，在市场改革前期，例如在 20 世纪 90 年代之前，(点击此处阅读下一页)许多农产品的名义保护率( 即同等质量情况下，国内外价差百分比) 要么为 30%～80%，要么是－60%到－20%。但是随着市场化改革的推进，到本世纪初( 2002—2005 年) 国内农产品市场已基本上跟国际市场接轨，农产品价格差异最高不超过 20%( Huang 等，2008)。以上改革对国内农业生产结构调整产生了积极影响，同时也改善了农产品的贸易结构。例如，一方面，劳动密集型农产品出口不断增长，这相当于我国“出口”的劳动力在上升; 另一方面，土地密集型产品进口不断增长，这相当于我国“进口”短缺的水土资源在不断增加。

　　中国农产品市场的渐进式改革模式在国内外市场化改革中都有重要的借鉴价值。首先，农产品市场改革的成功，对推进我国工业和服务业市场的渐进式改革起到借鉴的作用。其次，中国的市场化改革与前苏联等国家的改革模式不同，这些国家奉行的是激进式的改革快速实现市场的自由化，但他们都付出了沉重的代价。第三，中国农产品的国内市场改革和对外开放，对其他发展中国家的市场化改革和对外开放也有重要的借鉴价值。

　　( 四) 农业投入增长

　　过去 40 年，政府和农民不断增加农业生产投入也是中国农业保持较快增长的重要驱动力。在政府投入中，对农业生产发挥最重要作用的是农业基础设施建设和科技投入，这些投入提高了农业综合生产力。长期以来，农业基础设施(特别是农田水利) 建设一直是国家财政支农的最大支出项目，耕地灌溉面积从1978 年的 4496. 5 万公顷，增加到 2016 年的 6714. 1 万公顷( 国家统计局，2017)，对提高土地生产力起到重要的作用。农民对农业生产的投入也显著增长，例如化肥的使用量从 1978 年的 884 万吨，提高到 2016 年的5984 万吨，对粮食等主要农产品的增产起到极其重要的作用。因为农业投入对农业增长的促进作用是显而易见的，受文章篇幅限制，这里就不展开具体的分析和讨论。

四、新时期面临的挑战、发展改革经验和未来农业展望

　　( 一) 应对新时期面临的挑战、政策演变和改革经验

　　中国农业发展从 21 世纪初以来进入了新的阶段，过去长期积累下来的一些问题日益严重。在农业农村发展面临的诸多问题中，确保农民增收、粮食安全和农业可持续发展是21 世纪初以来中国农业发展面临的最大挑战。首先，虽然 40 年来农民收入不断增长，但在多数时期城镇居民收入增长更快，城乡居民收入的差距不断扩大，到2003 年城乡居民收入之比首次超过 3 倍，并在之后几年逐年上升(国家统计局，2017) ，如何加快农民增收、缩小城乡差距，成为2004 年以来中央农村工作的重点。其次，中国曾经是食物的净出口国，但自 2004 年开始中国从食物净出口国变成净进口国，而且进口增长开始显著快于出口增长，到 2015 年食物自给率降到94. 5%( Huang 等，2017) ，粮食安全问题再次引起政府的高度关注(韩俊，2015) ，也成为 21 世纪初以来农业发展的另一大挑战 。第三，过去几十年农业持续的快速增长是以牺牲环境资源为代价，许多农区都出现地下水下降、土壤肥力衰退、农业面源污染加重、生态和环境压力日益严峻等现象(Zhang 等，2013; Lu 等，2015) ，到了 21 世纪初，农业可持续发展问题已再也无法回避了。

　　为应对以上挑战，从 2004 年开始中央出台了一系列强有力的政策措施。最能体现中央对农业农村发展关注的是中央“一号文件”从 2004 年开始重新聚焦“三农”问题，一系列重大惠农惠民政策出台。在保障粮食安全和农民增收方面，最主要政策包括如下 4 个方面:( 1) 2004 年在全国范围内取消了农业税; ( 2) 2004 年启动了农业直接补贴，之后补贴逐年增加(见图 2) ; ( 3) 2004 年开始启动大宗农产品的托市政策，包括2004 年启动的水稻和小麦的最低收购价政策、2008 年启动的玉米、大豆和油菜籽的临时收储政策，2011年和 2012 年分别启动的棉花和食糖临时收储政策; ( 4)21 世纪初以来政府加大了对农业农村的财政投入，特别是农业基础设施建设和农业的科技投入。

　　2017年玉米、玉米替代品和玉米的所有下游产业都进入了正常的市场运行环境。从之前的市场干预到近几年的市场改革，我国走过了一段弯路，这一经历再次验证了本文前面提到的观点，即市场化改革是中国农业发展的关键和重要驱动力。

　　在促进农业可持续发展方面，近年来政府做出巨大努力。在水资源方面，加大了水利基础设施建设等供给侧投入，推进了水价与水市场构建等需求侧的改革。在耕地资源方面，提出“藏粮于地”发展思路，实施了基本农田保护，加大了农田保护性耕作等投入力度。在科技方面，提出“藏粮于技”发展战略，加大了科技投入水平。在农业农村环境方面，实施了2020 年前化肥施用零增长计划，推进了农村环境建设和农村生态建设。这些政策和措施无疑将对中国农业的可持续发展发挥积极促进的作用。

　　( 二) 未来农业发展展望

　　中国农业将进入新阶段，虽然需要始终关注国家食物安全，但中国未来食物自给率基本能够保持较高的、可接受的安全水平。最近多项预测研究都表明，虽然粮棉油糖肉奶进口逐渐增长的格局在未来 10 年难以改变，但除个别农产品外，中国多数农产品的自给率都将保持较高的水平( 中国农业科学院，2016;Huang 等，2017; OECD－FAO，2016; USDA，2016) 。

　　笔者的预测也得出如下几个主要结论( 黄季焜等，2018) 。首先，中国在未来 15 年，食物自给率将从现在的 95%下降到 2030 年的 90%～91%，下降 4～5 个百分点。增加进口的主要是大豆、玉米、食糖等水土密集型农产品，而这些产品进口增长是完全处于北美、南美和东欧等目前我国主要贸易伙伴的生产和出口能力之内。其次，因为口粮需求将呈现下降趋势，未来15 年中国的大米和小麦能保持基本自给，但饲料粮需求将继续超过生产，进口将不断增长，增加饲料粮进口有利于国内畜牧业的发展和畜产品的供给安全。第三，消费者对畜产品、水产品、蔬菜、水果和食品质量安全的需求将显著增长，国家与社会对农业的多功能需求(如生态、景观、旅游、文化等) 也将成为农业新的增长点，高价值农产品和多功能农业的发展是未来农业增长和农民农业增收的主要增长源。第四，如果2030 年有 10%的食物净进口，其隐含的虚拟水净进口将相当于目前我国灌溉水总用量的35% ～40%，其隐含的虚拟土地净进口将相当于目前全国耕地面积的49%( Ali 等，2017) 。

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