叶兴庆 程郁 于晓华：德国乡村振兴的主要做法及启示

　　(四)以创新发展推动乡村“再振兴”

　　通过实施村庄更新项目，德国大部分乡村形成了特色风貌和生态宜人的生活环境，乡村成为美丽的代名词。但由于乡村人口老龄化和人口数量的减少，使得基本生活服务因缺乏市场规模而供应不足，生活便利性下降又导致人口进一步从乡村流出。特别是医疗服务的不充分使越来越多的老年人卖掉乡村住房到城市居住，现代生活服务设施和就业机会的不足使年轻人越来越难以留在乡村。面对保持乡村活力的新问题，德国又出现乡村“再振兴”的需求。

2014年10月29日，德国联邦农业与食品部提出了新的农村发展计划，其目标是支持农村创新发展，让农村成为有吸引力、生活宜居、充满活力的地区。该项目包括四大板块：(1)未来导向的创新战略样本和示范项目。资助农村发展的利益相关者针对特定问题提出创新解决方案，基于专家对这些创新实践项目的评价，为未来农村发展政策设计提出建议，关注的主题包括保障基本服务、改善内部社会发展、增强中小企业发展所需要的基础设施、发展新形式的乡村文化、应对变化与挑战。(2)乡村提升项目。支持13个结构劣势区域积极应对人口结构变化、增加区域价值和保障乡村就业，为每个区域提供1500万欧元支持。(3)“活力村庄”(Kerniges Dorf，Robust village)和“我们的村庄有未来”(Our village has a future)的竞赛奖励。(4)研发和知识的转移，让乡村能够获得创新资源，并支持乡村发展领域的研究创新。为有效推进乡村的进一步发展，德国联邦食品与农业部将促进乡村可持续发展作为其重要任务，(点击此处阅读下一页)2015年专门成立了乡村战略司。

三、几点启示

　　中德两国发展阶段不同，农村土地所有制、乡村治理结构、城乡关系等重大制度安排有很大差异，但两国都具有深厚的农耕文化传统，都很重视城市化进程中的乡村发展问题。从德国促进乡村振兴的做法中，可以得到一些启示。

　　第一，均衡的城市化和生产力布局更有利于乡村地区发展。德国走出了一条以小城市和镇为主的城市化道路，通过空间规划和区域政策引导工业向小城市和镇布局，为“在乡村生活、在城镇就业”的人口迁移模式提供了可能，带动了乡村地区的发展。我国于1996年迈过30%的城镇化率、进入城镇化快速发展阶段，尽管此前一些有识之士已提出“小城镇、大战略”，但在后来的城镇化进程中各类资源明显向大城市集中，“大中小城市和小城镇协调发展”的预期结果并未出现。特别是此前一些地方通过发展乡镇企业为农民就地就近转移就业创造了机会，但此后随着乡镇企业改制、农村土地转用政策收紧，原先分布在乡村的企业纷纷迁往县、市的产业园区，乡村工业发展空间被严重挤压。这种以东南沿海地区和大中城市为主、农民大跨度转移就业的人口迁移模式，对乡村腹地的带动效果较差。应深刻反思我国的城镇化道路，在基础设施投资、医疗和教育资源布局、土地指标分配等方面为中西部地区县城和小城镇发展创造条件。只有把小城市和镇这个节点做活，才能为城乡融合发展提供有效支点。

　　第二，土地整治是促进乡村振兴的重要平台。德国在城市化进程中始终重视乡村土地整治，将其作为解决乡村发展问题的重要切入点，在不同发展阶段赋予其不同功能。早期主要推进农地整治，解决细碎化问题，以利于机械化和规模经营。后来把基础设施和公共事业建设作为乡村土地整治的重点。20世纪70年代以后，在乡村土地整治中突出景观和环境保护。土地整治不仅需要法律的保障、规划的引领、政府机构和资金的推动，而且需要土地产权人的配合。例如，巴伐利亚州不仅制定了农业结构调整方案(AEP)、土地整治法实施办法、村庄更新实施条例，而且专门制定了土地产权调整条例。德国的经验表明，随着城市化的发展，乡村土地利用结构、布局、功能都会发生急剧变化，单纯靠土地市场难以适应这种急剧变化，需要政府以法律、规划、建设项目的方式介入。长期以来，我国也在推进农村土地整治，主要目的是提高耕地质量、增加耕地面积，以及腾退农村建设用地指标，没有与乡村发展深度融合。应赋予我国农村土地整治更完整的功能，将其作为实施乡村振兴战略的重要平台，推动土地整治与农业规模经营、乡村旅游、基础设施建设、景观和环境保护等相结合。

　　第三，不同发展阶段乡村衰落的内在逻辑不同，促进乡村振兴的策略也必须相应调整。德国作为工业化的先行者，经历了城市化的完整过程，其在不同发展阶段面临的乡村发展问题不同，应对策略也有较大差异。特别是在城市化率70%前后，这一点更为明显。此前，主要以农业支持保护对冲农业比较效益下降，以基础设施和公共服务建设对冲城乡生活条件差异的扩大；此后，更加注重以空间规划和区域政策对冲城乡工业的效率差异，以生态环境和乡土文化对冲城乡生活繁华程度差异的扩大。我国目前仍处在城镇化快速发展阶段，应坚定不移地推进以人为核心的新型城镇化，继续降低乡村人口总量和占比。但从现在开始，就要注意改善乡村人口结构，让乡村能够留住和吸引回一批年轻人，以增强乡村生机和活力。为此，要紧紧抓住振兴产业这个核心，为年轻人创造有足够吸引力的职业发展空间；同时，也要改善农村人居环境、提高公共服务水平，让年轻人愿意在乡村长期生活下去。

　　第四，促进乡村振兴需要营造社会氛围。德国不仅通过颁布《土地整治法》《农业法》《联邦空间规划》等法律法规、实施村庄更新计划和欧盟“引领项目”等投资建设活动以促进乡村振兴，而且注重为乡村振兴营造氛围。例如，在民间自发开展乡村社区美化竞赛的基础上，1961年联邦德国农业部将其转化为全国性的乡村竞赛制度，每三年举办一届“我们村庄更美丽”竞赛，2007年更名为“我们村庄明天会更美好”竞赛，从注重外在美转向注重内涵美。开展这个活动，既引起全社会对乡村发展的关注，也有利于激发各个村庄建设美丽家园的积极性。近年来，我国一些地方自发开展了美丽乡村、星级农家乐等评比，最近农业农村部也在推动开展“中国农民丰收节”活动。应借鉴德国经验，对这些活动进行统筹谋划，围绕现阶段乡村振兴的核心内容设计赛事内容和规则，提高活动的实效性和影响力。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部“城乡融合发展的制度框架和政策体系研究”课题组

　　课题顾问：王安顺   课题负责人：叶兴庆  张云华  金三林   执笔：叶兴庆  程郁  于晓华③

　　注释：

　　①本文涉及到的二战后德国分裂至1990年两德统一之间的情况，以原联邦德国为主。

　　②2011-2016年，欧盟28个国家乡村人口减少了1.2%，乡村15-24岁年轻人的失业率在5.3%-47.4%之间。

　　③于晓华工作单位为德国哥廷根大学农业经济系。

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