张英洪：在发展农民权利中振兴乡村

　　六是发展农民的生育权。计划生育是计划经济思维在人口生育领域的重要体现。1980年9月25日，中共中央发布《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，全面实行独生子女政策。随着计划生育政策的长期推行，我国人口老龄化、少子化趋势日益严重。严格的计划生育政策，是造成乡村人口凋蔽和衰败的重要制度根源之一。中共十八大以来，我国开始调整严格的计划生育政策，2013年实行“单独二孩”政策，2015年实施“全面二孩”政策。但这些计划生育政策的小调整并未有效扭转人口严重老龄化、少子化的不利趋势。据人口专家分析，2020年中国的人口危机将全面爆发。笔者最为忧虑的是，中华民族在伟大复兴进程中将可能面临人口断崖式下降的深刻危机。生育权是一项基本人权。1974年联合国召开世界人口会议通过《世界人口行动计划》对生育权作了经典性的定义:“所有夫妇和个人享有自由负责地决定其子女数量和间隔以及为此目的而获得信息、教育与方法的基本权利。”持续近40年的强制性计划生育政策，实质上是对公民生育权的漠视与剥夺。笔者认为，人口战略最重要的是要尊重和保障公民的生育权，保护家庭的巨大价值。在法治中国建设中，全面改革计划生育政策已刻不容缓，应当尽快废除计划生育政策，将自主生育权还给农民家庭和公民个人，将计划生育机构全面转型为健康养老服务机构。建议废止《人口与计划生育法》，制定《人口与家庭保护法》，从立法上全面保护家庭，从限制生育转向鼓励生育，积极应对人口老龄化，确保农业农村后继有人，弘扬中华民族生生不息的优秀生育文化，重建中华家庭文明，从而实现乡村振兴和中华民族的永续发展。

七是发展农民的环境权。坚持绿色发展理念，加快建设生态文明，必须赋予和发展农民的环境权。环境权是公民享有在无害于其健康的环境中生存的权利，主要包括清洁的空气权、清洁的水权、不受污染的土壤权等。[2]国际社会已经将环境权作为基本人权。环境权概念的提出和环境权的法律保障，是人类对工业文明造成巨大环境污染和破坏的深刻反思。在我国致力于解决日益严重的生态环境问题、大力加强生态文明建设、努力建设美丽中国的新时代，必须树立环境权意识，加强环境权的立法保障。振兴乡村，必须振兴生态、振兴乡村环境。一是建议修改《宪法》和《环境保护法》，明确规定公民的环境权，保障公民对环境保护问题的知情权、表达权、参与权、监督权。公民既享有在健康的环境中生存生活的权利，也有为保护生态环境的责任和义务。二是要积极鼓励和大力支持环境保护组织的发展，让公民参与到环境保护的组织中来，提倡节俭和简约的生活方式，严格制定一次性筷子、一次性杯子等严重浪费资源的消费行为和方式。三是实现对化学农业的历史性超越，走生态农业发展之路。四是在乡村建设上走美丽乡村之路，每个乡村都可以建设美丽乡村，(点击此处阅读下一页)也都应该建设美丽乡村。让广大农民都能生活在蓝天白云、绿水青山、鸟语花香的健康宜居的生态环境之中。

　　二、在发展农民的产权上，就是要赋予和保障农民享有更加充分而完整的财产权利

　　有恒产者有恒心。赋予和保护农民的产权，是新时代“三农”工作的重要任务，是保障人民对美好生活需要的基础工程，也是实现乡村振兴战略的产权保障。农民的财产权利可区分为集体财产权利和个财产权利，主要包括承包地权利、宅基地和住房权利、集体资产权利以及其他财产权利。农村集体产权具有归属不清、权责不明、流转不畅、保护不严等问题，这是导致乡村衰败、制约乡村繁荣的重要产权因素。实施乡村振兴战略，必须全面深化农村集体产权制度改革，发展农民财产权利，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，助推城乡融合发展。[3]

　　一是发展农户承包地权利。中共十九大报告指出，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。承包地权利是集体所有制条件下农民最为重要的财产权利之一。承包地权利已分为集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置并行。这三项权利都需要发展和保护。集体所有权是基础和前提，农户承包权是核心，土地经营权是关键。农户承包权是农民集体所有权的重要实现形式，土地经营权是农户承包权的派生形式。

　　在集体所有权的发展和保护上，关键是要确保作为集体所有权人的农民集体有效行使集体土地所有权。这主要体现在三个基本方面：一是农民集体对承包地的发包、调整、监督、收回、流转等权能，二是集体所有权人对集体土地的占有、使用、收益、处分的权利，三是集体所有权人对集体经济组织管理的知情权、表达权、决策权、监督权。这就需要建立健全相应的农民权利保障和实现机制，一是建立健全集体经济组织，将之作为集体所有权的产权代表和组织载体。村一般是建立经济合作社，乡镇一般是建立经济联合社。要制定规范的经济合作社或经济联合社章程，并能够成为市场主体，正常参与市场活动。未建立集体经济组织的，由村委会代行集体经济组织职能。二是建立集体经济组织和村委会的民主议事制度和机制，保障集体的事由集体商量决定。三是上级有关部门要经常督促、检查、指导、帮助集体经济组织和村委会的相关工作，促使其按照有关法律法规规定及章程有关程序规范化地开展工作。在集体所有权问题上，一是要改变少数村干部说了算、农民难以真正参与决策和管理的局面；二是防止少数村干部以集体所有权之名，侵犯农户承包权益。为此，必须建立健全基于集体所有制的新型乡村治理体系。

　　在农户承包权的发展和保护上，关键是要在法律上明确规定农民对承包地享有占有、使用、收益和处分的比较完整权能。从第一轮承包到第三轮承包，承包期长达75年，并且土地承包关系长久不变，这就使农户承包权具有准所有权的性质。可以说，目前国家在政策法律上对农民承包地权利的保护，是农民所有土地权利中保护最有力的领域。新时代发展农户承包权，核心是扩大农民对承包地的处分权能。现行法律和政策试点赋予承包经营权流转、抵押、担保这几项有限的处分权能，流转主要包括转让、互换、出租、转包、入股或其他方式，农户可以自愿有偿退出承包地，农民进城落户可以保留土地承包权。在此基础上，应当继续赋予农户对承包地的继承权、赠与权等权能。土地承包权可以分为初始承包权和继受承包权。在第一轮或第二轮承包时获得土地承包权的农户享有初始承包权，此后通过转让、继承、赠与获得承包权的为继受承包权。第二轮承包期到期后，应当继续坚持“增人不增地、减人不减地”原则，不得打乱重分土地。集体经济组织新增人口，既可以通过转让、继承、赠与获得继受承包权，也可以通过市场流转获得土地经营权。要保护农户承包权免遭来自所有权和经营权两方面的夹击与侵蚀，既要谨防乡村干部借口坚持集体所有权而侵害农户承包权，又要警惕地方政府与社会资本借口放活土地经营权而损害农户承包权。

　　在土地经营权的发展和保护上，关键是要规范和平等保护土地经营权人享有流转土地的占有、使用、收益以及合理的处分权。现行政策和农村土地承包法修正案草案赋予土地经营权人对流转土地享有占有、耕作、收益的权利，有建设农业生产、附属、配套设施并依约定获得合理补偿的权利，合同到期后有优先续租权利，依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转土地经营权，向金融机构融资担保权，流转土地被征收时，按合同约定确定地上附着物及青苗补偿费归属。土地经营权也可以分为承包经营权和流转经营权，承包经营权是作为集体经济组织成员获得土地承包权时自我经营土地的权利，或者继受承包权人自我经营土地的权利；流转经营权是通过土地流转市场获得的土地经营权。应当通过立法明确规定土地经营权人享有占有、使用、收益的权利以及出租（转包）、入股、融资担保等合理的处分权，要将土地经营权的保护纳入规范化、法治化的轨道。随着农户承包期的再延长，应当相应延长土地流转合同，稳定土地经营人的预期；要尽快建立完善土地承包经营权、土地经营权抵押、担保的政策制度，完善农业支持保护补贴政策，实行普惠制补贴，确保真正从事农业生产经营的主体获得必要的农业支持保护补贴。要进一步重视农业基础设施建设，加大农业基础设施建设投入力度，真正落实土地经营权人根据政策法律法规建设农业配套设施的权利。在保障土地经营权人正当权益的同时，也要重点防止基层组织和个人强迫或限制承包农户流转土地，防止流转土地的投机利用及非农使用。要适当限制土地经营权的多次流转等。在“三权”分置的情况下，我国职业农民可以区分为两种：一种是作为集体经济组织成员享有土地承包经营权的农民，他们是承包型农民；另一种是通过流转土地而从事农业的新型农民，两种农民的权利都应当得到充分发展和保护。凡因公共利益征收农村土地，属于确权确地的土地，应当将土地补偿费的85%或90%补偿给农户，其余10%或15%补偿给集体经济组织，以体现征地对集体承包地的集体所有权和承包经营权的征收补偿。

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